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Bundesgericht�

Tribunal f�d�ral�

Tribunale federale�

Tribunal federal�

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1C_412/2022 �

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Arr�t du 9 ao�t 2023 �

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Ire Cour de droit public �

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Composition�

MM. les Juges f�d�raux Chaix, Juge pr�sidant,�

Haag et Merz.�

Greffi�re : Mme Tornay Schaller.�

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Participants � la proc�dure�

D�partement f�d�ral de justice et police, Secr�tariat g�n�ral, Palais f�d�ral ouest, 3003 Berne,�

recourant,�

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contre �

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A.________, repr�sent� par Me Beno�t Fischer, avocat,�

intim�.�

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Objet�

Proc�dure administrative; acc�s � des documents officiels,�

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recours contre l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral, Cour I, du 7 juin 2022 (A-2022/2021).�

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Faits : �

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A. �

Par lettre du 1 ^er septembre 2020, A.________, avocat � Lausanne, a adress� au Secr�tariat d'Etat aux migrations (ci-apr�s: le SEM) une demande d'acc�s fond�e sur la loi f�d�rale du 17 d�cembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans, RS 152.3), tendant � obtenir une copie des "Aides � l'argumentation", des "�l�ments de composition" (textes standardis�s, "Bausteine") concernant l'Erythr�e, ainsi que d'un document d�sign� sous l'acronyme APPA (Asylpraxis/Pratique en mati�re d'asile/Prassi in materia d'asilo) concernant ce m�me pays. �

Les documents requis sont cit�s dans la prise de position interne du SEM relative � la d�cision du Comit� des Nations-Unies contre la torture (CAT) du 7 d�cembre 2018 intitul�e "Eritrea: Stellungnahme bettreffend Eingaben im Zusammenhang mit dem CAT-Urteil C/65/D811/2017 vom 7. Dezember 2018", document auquel le pr�nomm� a eu acc�s � la suite d'une premi�re recommandation du Pr�pos� f�d�ral � la protection des donn�es et � la transparence (ci-apr�s: le Pr�pos� f�d�ral) du 2 avril 2020.�

Par courriel du 1 ^er octobre 2020, le SEM a accord� un acc�s sans restriction aux �l�ments de composition et aux aides � l'argumentation concernant l'Erythr�e, �tant pr�cis� que ces �l�ments �taient r�guli�rement mentionn�s dans ses d�cisions en mati�re d'asile. En revanche, le SEM, se fondant sur l'art. 7 al. 1 let. b LTrans, a refus� int�gralement l'acc�s � l'APPA concernant l'Erythr�e, au motif que la divulgation de ce document porterait atteinte de mani�re significative au mandat l�gal du SEM dans le domaine des proc�dures d'asile, ainsi qu'au travail du Tribunal administratif f�d�ral: la publication de ce document fournirait aux requ�rants d'asile une sorte de guide sur la proc�dure d'asile en Suisse et serait susceptible d'orienter leur r�cit relatif aux motifs qui les ont conduits � fuir leur pays d'origine. �

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B. �

Le 21 octobre 2020, A.________ a d�pos� une demande en m�diation aupr�s du Pr�pos� f�d�ral concernant l'acc�s � l'APPA sur l'Erythr�e. � l'invitation du Pr�pos� f�d�ral, le SEM lui a remis les documents sollicit�s ainsi qu'une prise de position compl�mentaire. Comme la s�ance de m�diation organis�e le 17 novembre 2020 n'a abouti � aucun accord, le Pr�pos� f�d�ral a prononc� une recommandation le 4 f�vrier 2021. Aux termes de celle-ci, le SEM devait identifier et caviarder, en tenant compte du principe de proportionnalit�, les passages de l'APPA concernant l'Erythr�e remplissant les conditions de l'art. 7 al. 1 let. b LTrans et, ainsi, accorder un acc�s partiel au document demand�.�

� la demande du requ�rant, le SEM a rendu une d�cision dat�e du 16 mars 2021, par laquelle il a maintenu son refus total d'acc�s � l'APPA sur l'Erythr�e.�

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C. �

Par arr�t du 7 juin 2022, la Cour I du Tribunal administratif f�d�ral (ci-apr�s: le TAF) a admis partiellement le recours d�pos� par A.________ contre la d�cision du 16 mars 2021. Elle a r�form� la d�cision du 16 mars 2021 en ce sens que le SEM accorde un acc�s partiel � l'APPA sur l'Erythr�e, dans sa teneur � la date de sa demande d'acc�s, � savoir au 1 ^er septembre 2020. �

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D. �

Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, le D�partement f�d�ral de justice et police (ci-apr�s: le DFJP) demande principalement au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du 7 juin 2022. Il requiert � titre subsidiaire qu'un acc�s partiel (avec une proposition de caviardage) soit accord�.�

Le TAF renonce � se d�terminer. A.________ conclut principalement � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet et plus subsidiairement encore � la r�forme de l'arr�t attaqu� en ce sens qu'un acc�s total � l'APPA lui est octroy�. Le D�partement f�d�ral de justice et police a r�pliqu�. Un second �change d'�critures a �t� ordonn� au terme duquel les parties ont confirm� leurs conclusions. L'intim� a produit une d�claration spontan�e le 14 f�vrier 2023. Sur demande du Tribunal f�d�ral, le D�partement a produit la directive lui permettant de d�l�guer la comp�tence de signer un recours au Tribunal f�d�ral au Secr�taire g�n�ral.�

Par ordonnance du 5 septembre 2022, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public du Tribunal f�d�ral a admis la requ�te d'effet suspensif, d�pos�e par le recourant.�

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Consid�rant en droit : �

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1. �

Le Tribunal f�d�ral examine d'office sa comp�tence (art. 29 al. 1 LTF). Il contr�le librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis.�

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1.1. L'arr�t attaqu�, relatif � une demande d'acc�s � des documents officiels au sens de la LTrans, constitue une d�cision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par le Tribunal administratif f�d�ral (art. 86 al. 1 let. a LTF). �

�

1.2. Selon l'art. 89 al. 2 let. a LTF, les d�partements f�d�raux ont la qualit� pour recourir devant le Tribunal f�d�ral si l'acte attaqu� est susceptible de violer la l�gislation f�d�rale dans leur domaine d'attributions. �

Le droit de recours des autorit�s f�d�rales sert � surveiller l'ex�cution du droit f�d�ral dans les cantons et dans l'administration f�d�rale et � garantir son application correcte et uniforme, si n�cessaire en derni�re instance par le Tribunal f�d�ral. Le droit de recours des autorit�s f�d�rales ne pr�suppose pas un int�r�t (public) sp�cifique digne de protection allant au-del� (cf. ATF 142 II 324 consid. 1.3.1; 136 II 359 consid. 1.2; arr�ts 2C_614/2019 et 2C_623/2019 du 25 juin 2020 consid. 1.2, non publi� in : ATF 146 II 384).�

Le droit f�d�ral de l'asile appartient aux domaines de comp�tence du DFJP. Le D�partement est ainsi l�gitim� � recourir au Tribunal f�d�ral en vertu de l'art. 89 al. 2 let. a LTF.�

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1.3. Selon l'art. 49 al. 1 let. a de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration du 21 mars 1997 (LOGA; RS 172.010), le chef du d�partement peut autoriser le secr�taire g�n�ral ou les personnes qui le repr�sentent � signer certaines affaires. Selon la directive du DFJP pour la d�l�gation de l'autorisation de signature du chef de d�partement du 1 ^er f�vrier 2012, produite devant le Tribunal f�d�ral, le secr�taire g�n�ral ainsi que son suppl�ant sont habilit�s � signer des recours au Tribunal f�d�ral au nom du chef de d�partement. Le droit de signature ne doit donc pas �tre mis en doute, contrairement aux r�serves �mises par l'intim� (cf. ATF 136 II 457 consid. 2.4). �

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1.4. Les autres conditions de recevabilit� sont au surplus r�unies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re. �

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2. �

La loi sur le Tribunal f�d�ral ne conna�t pas l'institution du recours joint, de sorte que, s'il entendait contester l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral, l'intim� devait agir dans le d�lai de recours de l'art. 100 LTF. A d�faut, il ne peut, dans sa d�termination sur le recours, que proposer l'irrecevabilit� et/ou le rejet, en tout ou partie, de celui-ci (ATF 145 V 57 consid. 10.2 et les r�f�rences cit�es).�

Par cons�quent, le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur la conclusion subsidiaire de l'intim� tendant � la r�forme de l'arr�t attaqu� en ce sens qu'un acc�s total au document lui est octroy�.�

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3. �

En vertu de l'art. 42 al. 1 LTF, les m�moires de recours doivent �tre motiv�s. Conform�ment � l'art. 42 al. 2 LTF, les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqu� viole le droit. Pour satisfaire � cette exigence, il appartient au recourant de discuter au moins bri�vement les consid�rants de la d�cision litigieuse (ATF 142 I 99 consid. 1.7.1).�

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4. �

Il n'est plus contest� devant le Tribunal f�d�ral que le document de 33 pages intitul� "Asylpraxis Eritrea" portant sur les pratiques en mati�re d'asile (APPA) concernant l'Erythr�e constitue un document officiel au sens de l'art. 5 al. 1 LTrans. Il s'agit d'un document de travail destin� aux collaborateurs du SEM pour les aider � traiter les demandes d'asile de requ�rants �rythr�ens. Il comprend 6 chapitres (1. Directives g�n�rales de traitement, 2. Indications de clarification, 3. Coop�ration avec le Service de renseignement de la Conf�d�ration et le Minist�re public de la Conf�d�ration, 4. Clarifications concernant la personne, 5. Pratique de l'asile, 6. Pratique du renvoi). Il contient notamment des directives pratiques sp�cifiques � l'Erythr�e, des listes de questions g�n�rales, des instructions � destination des collaborateurs du SEM relatives aux clarifications � entreprendre et � la mani�re d'y parvenir en pr�sence de certaines configurations de fait donn�es. Il traite aussi de la pratique en mati�re d'asile en fonction des motifs du d�part d'Erythr�e et donc du type de (crainte de) pers�cution (future) all�gu�e, avec des r�f�rences aux bases l�gales applicables, ainsi qu'� la jurisprudence de l'ancienne Commission de recours suisse en mati�re d'asile et du TAF. L'APPA contient en outre des informations sur l'Erythr�e qui ressortent d�j�, en grande partie, d'autres sources d'information publiques.�

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4.1. L'art. 6 LTrans garantit un droit g�n�ral d'acc�s aux documents officiels. Ce droit d'acc�s g�n�ral concr�tise le but fix� � l'art. 1 LTrans, qui est de renverser le principe du secret de l'activit� de l'administration au profit de celui de la transparence quant � la mission, l'organisation et l'activit� du secteur public (ATF 148 II 16 consid. 3.4.1). Il s'agit en effet de rendre le processus d�cisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caract�re d�mocratique des institutions publiques, de m�me que la confiance des citoyens dans les autorit�s, tout en am�liorant le contr�le de l'administration (ATF 133 II 209 consid. 2.3.1; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2). Conform�ment � ce but, la loi d�finit de mani�re large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d'application � raison de la personne ( ratione personae, art. 2 LTrans) ainsi que les b�n�ficiaires et les conditions d'exercice du droit d'acc�s (art. 6 LTrans). La loi s'applique ainsi � l'ensemble de l'administration f�d�rale (art. 2 al. 1 let. a LTrans), y compris les organismes de droit public ou priv� charg�s de rendre des d�cisions. �

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4.2. Dans les cas sp�cifi�s � l'art. 7 al. 1 LTrans, l'acc�s aux documents officiels est restreint, diff�r� ou refus�. Le l�gislateur a proc�d� de mani�re anticip�e � une pes�e des int�r�ts en cause, dans la mesure o� il �num�re de mani�re exhaustive les diff�rents cas o� les int�r�ts publics ou priv�s apparaissent pr�pond�rants. Selon la jurisprudence, l'atteinte aux int�r�ts publics ou priv�s prot�g�s par cette disposition ne doit pas appara�tre certaine, mais il ne suffit pas non plus qu'elle soit hypoth�tiquement li�e � l'acc�s aux documents. Elle doit en outre appara�tre s�rieuse, n'importe quelle cons�quence b�nigne ou d�sagr�able ne pouvant �tre assimil�e � une atteinte (ATF 144 II 77 consid. 3 et les r�f�rences cit�es). �

En pr�sence d'une exception au droit d'acc�s, il convient d'examiner au cas par cas si les int�r�ts au maintien du secret l'emportent sur l'int�r�t � la transparence ou si, cas �ch�ant, en application du principe de proportionnalit� (cf. art. 5 al. 2 Cst.), un acc�s partiel peut �tre envisag�, par exemple par anonymisation, caviardage, publication partielle ou report dans le temps (ATF 142 II 313 consid. 3.6; 142 II 324 consid. 3.3).�

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5. �

Le D�partement recourant soutient d'abord que la publication de l'APPA sur l'Erythr�e, caviard� selon les indications du TAF, serait de nature � entraver une mesure concr�te de l'autorit� au sens de l'art. 7 al. 1 let. b LTrans.�

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5.1. Selon l'art. 7 al. 1 let. b LTrans, le droit d'acc�s est limit�, diff�r� ou refus� lorsque l'acc�s � un document officiel entrave l'ex�cution de mesures concr�tes prises par une autorit� conform�ment � ses objectifs. �

Cette disposition garantit que des informations puissent �tre gard�es secr�tes lorsqu'elles servent � la pr�paration de mesures concr�tes d'une autorit�, notamment en mati�re de mesures de surveillance, d'inspections des autorit�s fiscales ou de certaines campagnes d'information (cf. ATF 144 II 77 consid. 4.3). Cette exception peut �tre invoqu�e lorsque, avec une grande probabilit�, une mesure n'atteindrait plus ou pas enti�rement son but si certaines informations qui pr�parent cette mesure �taient rendues accessibles (cf. Message du Conseil f�d�ral relatif � la LTrans du 12 f�vrier 2003 [Message LTrans], FF 2003 1807 ss, 1850 ch. 2.2.2.1.2). Le maintien du secret de l'information doit �tre vu comme la cl� de la bonne ex�cution de la mesure envisag�e (cf. Message LTrans, FF 2003 1850 ch. 2.2.2.1.2).�

Il ne suffit pas d'une simple possibilit� d'entrave de mesures concr�tes: le maintien du secret doit appara�tre comme une condition au succ�s de ces mesures (URS STEIMEN, Basler Kommentar DSG/BG�, 3 ^�me �d. 2014, ad art. 7 LTrans N 19; COTTIER/SCHWEIZER/ WIDMER, in Brunner/Mader, Handkommentar zum �ffentlichkeitsgesetz, 2008, ad art. 7 N 24). �

L'information en question, si elle doit entraver l'ex�cution de mesures concr�tes, ne doit pas n�cessairement concerner un cas particulier et concret ( einzelfallbezogen). Elle peut, dans certaines circonstances, avoir pour objet la pratique d'une autorit� (STEIMEN, op. cit., ad art. 7 LTrans N 20). Toutefois, l'accomplissement de t�ches g�n�rales ou l'activit� de surveillance d'une autorit� dans son ensemble ne sont pas couverts par cette disposition (cf. ATF 144 II 77 consid. 4.2 s.). �

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5.2. En l'occurrence, le TAF a d�sign� les informations dont il estimait que la divulgation serait susceptible de compromettre s�rieusement l'effectivit� d'une mesure concr�te prise par l'autorit�. Il a ainsi consid�r� que les questions concr�tes qui pouvaient �tre pos�es aux repr�sentations suisses � l'�tranger (respectivement celles auxquelles elles n'�taient pas en mesure de r�pondre) et une partie des informations � leur soumettre (ch. 2.2, 2.3 et 2.4, p. 5-8, de l'APPA sur l'Erythr�e), ainsi que les clarifications � entreprendre concernant la personne (ch. 4.2, p. 12-13), la provenance d'Erythr�e (ch. 5.5, p. 21-23 et p. 24-25), le mariage forc� (ch. 5.11, p. 29-30) et l'exigibilit� du renvoi en pr�sence de mineurs non accompagn�s (ch. 6.2, p. 32-33) remplissaient les conditions de l'art. 7 al. 1 let. b LTrans (s'agissant des chiffres 5.5, 5.11 et 6.2). �

L'instance pr�c�dente a consid�r� que l'examen de la vraisemblance des motifs invoqu�s supposait que les demandeurs d'asile ne soient pas inform�s � l'avance des questions qui pourraient leur �tre pos�es lors des auditions; s'ils pouvaient s'y pr�parer en ayant acc�s au document sollicit� et donc, dans une certaine mesure, aux m�thodes d'investigation du SEM, notamment concernant la provenance d'Erythr�e, la prise de d�cision quant au bien-fond� et au s�rieux des motifs invoqu�s (ou quant � l'ex�cution du renvoi), serait s�rieusement compromise. Le TAF a estim� qu'il convenait de garder � l'esprit que l'examen de la cr�dibilit� des all�gations de fait d'un requ�rant d'asile intervenait r�guli�rement sur la base d'indices: il s'agissait pour l'autorit� de pond�rer les signes d'invraisemblance en d�gageant une impression d'ensemble et en d�terminant, parmi les �l�ments portant sur des points essentiels et militant en faveur ou en d�faveur de cette vraisemblance, ceux qui l'emportaient; par cons�quent, l'int�r�t � �viter que les requ�rants d'asile aient connaissance des m�thodes d'instruction du SEM, en particulier � �viter un effet d'apprentissage ( Lerneffekt) des questions pos�es lors des auditions - ce qui serait de nature � compliquer de mani�re importante le travail d'instruction des demandes d'asile - devait l'emporter. �

Le TAF a ajout� que l'int�r�t public au maintien du secret en ce qui concernait les questions qui pouvaient �tre pos�es pour d�terminer la r�alit� ou non de la provenance d'Erythr�e all�gu�e �tait important: la pr�servation de m�thodes appropri�es permettant d'�tablir l'identit� d'une personne dans le but d'endiguer les demandes d'asile abusives devait �tre consid�r�e comme un int�r�t important de la Conf�d�ration, notamment s'agissant de la consultation du texte complet d'une analyse linguistique et de provenance (ci-apr�s: analyse LINGUA).�

Par cons�quent, le TAF a consid�r� que le secret des informations dont il a ordonn� le caviardage constituait la cl� du succ�s de l'ex�cution des proc�dures d'asile au sens de l'art. 7 al. 1 let. b LTrans, proc�dures qui ont pour but d'accorder une protection aux personnes qui en ont besoin, et donc � celles qui remplissent les conditions de reconnaissance de la qualit� de r�fugi�, respectivement de l'octroi de l'asile ou dont l'ex�cution du renvoi de Suisse serait illicite, inexigible ou impossible.�

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5.3. En revanche, pour l'instance pr�c�dente, en dehors des passages mentionn�s au consid�rant qui pr�c�de, l'APPA sur l'Erythr�e ne permettait pas aux demandeurs d'asile d'adapter leur r�cit de mani�re d�terminante et n'�tait ainsi pas susceptible d'entraver s�rieusement et avec un haut degr� de probabilit� l'examen correct de leur demande d'asile d�pos�e en Suisse; il en allait ainsi notamment des consid�rations g�n�rales concernant la collaboration du SEM avec le Service de renseignement de la Conf�d�ration (SRC) et le Minist�re public de la Conf�d�ration (MPC, ch. 3, p. 910), la pratique en mati�re de demandes de regroupement familial (ch. 4.3, p. 13-14), la possibilit� de proc�der � une analyse LINGUA (ch. 4.4, p. 14-15), et, surtout, de la pratique d'asile et de renvoi du SEM en relation avec l'Erythr�e, soit la majeure partie du document (ch. 5 � 6.3, p. 15 ss [� l'exception des passages des ch. 5.5, 5.11 et 6.2 susmentionn�s qui �num�rent ou dont l'on peut inf�rer les questions concr�tes � poser lors des auditions]). �

S'agissant de la pratique d'asile et de renvoi, le TAF a consid�r� que la bonne r�alisation des t�ches du SEM, � savoir l'ex�cution des proc�dures d'asile, ne justifiait pas qu'elle doive �chapper au principe de transparence; de fait, la pratique telle que d�crite dans l'APPA en relation notamment avec le refus de service ou la d�sertion du service national �rythr�en (ch. 5.1, p. 15-17), le risque de recevoir une convocation pour le service national (ch. 5.2, p. 18), la soustraction au service dans l'arm�e populaire (ch. 5.3, p. 15-17), le d�part ill�gal d'Erythr�e (ch. 5.4, p. 19-21 [sous r�serve du troisi�me facteur suppl�mentaire mentionn� en page 20 qui ne ressort pas tel quel de la jurisprudence et qui pourrait, avec le degr� de vraisemblance requis, orienter de mani�re d�terminante le r�cit des requ�rants relatif � leurs motifs de fuite]), l'appartenance � un groupe religieux non reconnu par l'Etat (ch. 5.6, p. 26), � un parti d'opposition ou l'exercice d'activit�s politiques en exil (ch. 5.7, p. 26-27), les mutilations g�nitales f�minines (ch. 5.10, p. 28) et le renvoi de Suisse (ch. 6, p. 31-33) ressortait directement de la jurisprudence de l'ancienne Commission suisse de recours en mati�re d'asile et du TAF, ainsi que du Manuel "Asile et retour", publi� par le SEM et accessible sur son site Internet (cf. en particulier Articles D1 "La qualit� de r�fugi�", D2.1 "Les pers�cutions li�es au genre", D3 "Les motifs subjectifs survenus apr�s la fuite"). Ledit Manuel est un outil de travail destin� aux collaborateurs du SEM qui contient les informations les plus importantes sur des th�mes sp�cifiques et prend en consid�ration les dispositions l�gales, la doctrine, la jurisprudence et la pratique qui s'y rapportent.�

L'instance pr�c�dente a encore ajout� que la pratique en mati�re d'asile relative � l'Erythr�e telle que d�crite dans l'APPA reposait aussi sur des rapports de l'EASO (European Asylum Support Office) et de l'unit� analyse pays du SEM, librement accessibles sur Internet: la pratique en mati�re d'asile et de renvoi concernant l'Erythr�e �tant d�j� publique, sa divulgation ne permettait ainsi pas, avec une haute probabilit�, de contourner la r�glementation relative � la proc�dure d'asile en Suisse et ne compromettait pas s�rieusement son d�roulement, si bien qu'aucun int�r�t public pr�pond�rant ne permettait de justifier le refus d'acc�s.�

Par surabondance, l'instance pr�c�dente a relev� que la pratique en question pouvait �tre ais�ment d�duite des textes normatifs en la mati�re et avait des cons�quences importantes sur la situation de droit ou de fait des requ�rants d'asile en Suisse: ces �l�ments militaient aussi pour une publication; dans la mesure o� l'APPA en question tendait � unifier la pratique d'asile en ce qui concerne les requ�rants d'asile �rythr�ens, il existait un int�r�t public important � ce que celle-ci soit rendue accessible; les demandeurs d'asile et leurs repr�sentants juridiques ayant connaissance de cette pratique pourront ainsi d�celer un �ventuel changement non motiv� de la part du SEM dans un cas particulier ou, le cas �ch�ant, contester utilement le bien-fond� des motifs avanc�s.�

En d�finitive, pour le TAF, la publication de la pratique d'asile en Suisse, pour autant qu'aucun motif d'int�r�t public ne s'y oppose, permettait de favoriser son uniformit�, le respect de l'�galit� de traitement, sa conformit� au droit et, partant, sa l�gitimit�.�

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5.4. Face au raisonnement tr�s d�taill� du TAF, le recourant se contente de relever que l'APPA sur l'Erythr�e d�crit onze cas de figure concrets et d�taille les conditions qui doivent �tre remplies pour que l'asile soit accord�, sous le chapitre 5. Il soutient que si ces informations devenaient publiques, les requ�rants d'asile pourraient adapter leur r�cit pour le faire correspondre � un de ces cas de figure. Partant, le recourant ne r�pond pas vraiment aux arguments du TAF (voir consid. 5.3). Il n'expose en particulier pas en quoi l'acc�s � ce document caviard� permettrait � un requ�rant d'asile de modifier son histoire pour apporter la preuve de sa qualit� de r�fugi� (art. 7 de la loi f�d�rale sur l'asile du 26 juin 1998 [LAsi; RS 142.31]). En effet, ces onze cas �num�r�s dans le document litigieux ressortent soit du Rapport de l'EASO sur l'Erythr�e, soit de la jurisprudence du TAF. Le recourant semble � cet �gard d�noncer le fait que l'APPA envisage dans un seul et m�me document tous les aspects � prendre en compte et tous les motifs susceptibles d'�tre all�gu�s par les requ�rants d'asile, ce qui faciliterait les recherches des personnes int�ress�es. Cet argument manque toutefois de pertinence dans la mesure o� le fait de faciliter le travail de recherche d'un administr� n'est pas un motif permettant de limiter le droit d'acc�s. Au contraire, le principe de la transparence permet de faire profiter le citoyen d'un travail de compilation d'informations effectu� par l'autorit�. Le refus d'acc�s � un document officiel ne saurait d�s lors �tre motiv� par le seul fait de prot�ger le travail de plus-value apport� par l'administration. �

Le D�partement recourant rel�ve aussi qu'il est question dans l'APPA de l'application de l'art. 53 LAsi ou de l'art. 1 let. F de la Convention relative au statut des r�fugi�s (RS 0.142.30). Il semble soutenir que ces informations pourraient permettre aux requ�rants d'asile de construire de mani�re artificielle des motifs d'asile. Le recourant n'explique cependant pas en quoi le bref paragraphe qui traite des motifs d'exclusion et qui mentionne ces deux dispositions (p. 30 du document litigieux) contiendrait une information permettant � un requ�rant d'asile d'adapter son r�cit. Il semble perdre de vue que le Manuel "Asile et Retour", disponible sur Internet, contient aussi un chapitre de 17 pages traitant de l'indignit� et de l'exclusion de la qualit� de r�fugi� au sens des deux dispositions pr�cit�es.�

Le D�partement soutient encore que les explications relatives � la possibilit� de proc�der � une analyse LINGUA (ch. 4.4) pourraient inciter les repr�sentants juridiques � taire certaines connaissances linguistiques, emp�chant la r�alisation par exemple d'une telle analyse linguistique et de provenance. Le passage succinct qui traite de ce sujet �num�re les langues officielles de l'Erythr�e: on peine � saisir en quoi il permettrait d'entraver la mise en oeuvre d'une analyse de comp�tence linguistique.�

Le D�partement avance enfin qu'il serait encore plus difficile de faire la diff�rence entre des personnes qui sont r�ellement pers�cut�es et des personnes capables de feindre qu'elles ont �t� victimes de pers�cutions. Partant, le recourant n'apporte pas, alors qu'il lui appartenait de le faire (art. 42 al. 2 LTF), la d�monstration de l'entrave de son travail: il pr�tend uniquement que cet acc�s rendrait son travail plus compliqu�, ce qui n'est pas suffisant pour motiver un refus d'acc�s � un document public.�

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6. �

Le recourant se plaint aussi d'une violation de l'art. 7 al. 1 let. d LTrans.�

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6.1. L'art. 7 al. 1 let. d LTrans permet de limiter, diff�rer ou refuser l'acc�s � un document officiel qui risque de compromettre les int�r�ts de la Suisse en mati�re de politique ext�rieure et ses relations internationales. �

Ce risque existe lorsque la divulgation d'informations est de nature � affaiblir la position du pays dans des n�gociations actuelles et futures (cf. art. 8 al. 4 LTrans) ou � alt�rer ses relations avec d'autres Etats ou organisations internationales. Le pr�judice encouru pour la Suisse en cas de divulgation des documents en cause doit �tre important et il doit exister un risque s�rieux qu'il se produise pour admettre une exception au principe de la transparence (cf. ATF 142 II 313 consid. 4.2; arr�t 1C_222/2018 du 21 mars 2019 consid. 4.1).�

Selon la doctrine, peuvent tomber dans le champ d'application de cette exception les rapports ou les notes analysant la situation sur place d'un pays ou exposant la politique �trang�re de son gouvernement. La publication de remarques critiques � l'endroit du gouvernement �tranger peut aussi conduire � une d�t�rioration des relations bilat�rales (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, op. cit., ad art. 7 N 31).�

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6.2. L'art. 7 al. 1 let. d LTrans se r�f�re � des notions juridiques ind�termin�es et il est admis, dans ce cadre, que l'autorit� administrative dispose d'un certain pouvoir d'appr�ciation pour d�terminer quelles informations seraient de nature � compromettre les int�r�ts de la Suisse en mati�re de politique ext�rieure si elles �taient rendues publiques. Ainsi, l'opportunit� politique d'une d�cision de refus d'acc�s prise par une autorit� f�d�rale en application de l'art. 7 al. 1 let. d LTrans ne doit �tre revue qu'avec une certaine retenue par les instances judiciaires. Cette retenue ne porte toutefois que sur l'opportunit� politique de la d�cision et non pas sur l'appr�ciation juridique du litige. L� aussi, les autorit�s ex�cutives ne jouissent pas d'un blanc-seing total et leurs d�cisions doivent �tre au moins compr�hensibles dans leur ensemble et demeurer objectives. Les autorit�s ex�cutives doivent exercer leur pouvoir d'appr�ciation d'une mani�re conforme � leurs devoirs. Ind�pendamment de cette ad�quation politique, les d�cisions restent pleinement contr�lables par les tribunaux, y compris la question de savoir si et dans quelle mesure il existe une composante politique et si la marge de manoeuvre a �t� utilis�e conform�ment aux obligations (ATF 142 II 313 consid. 4.3). �

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6.3. En l'esp�ce, le TAF a constat� que le SEM n'avait pas �tabli � satisfaction de droit que la divulgation de l'APPA sur l'Erythr�e risquerait, de mani�re hautement probable, de compromettre les int�r�ts de la Suisse en mati�re de politique ext�rieure et ses relations internationales. �

L'instance pr�c�dente a consid�r� que s'il �tait vrai que la divulgation d'une position critique des autorit�s suisses � l'�gard d'un Etat �tranger pouvait, dans certaines circonstances, donner lieu � un risque d�terminant sous l'angle de l'art. 7 al. 1 let. d LTrans, le document litigieux d�crivait essentiellement la pratique en mati�re d'asile � l'�gard des demandeurs d'asile �rythr�ens telle qu'elle r�sulte de la jurisprudence de l'ancienne Commission de recours en mati�re d'asile et du TAF. Cette pratique, notoirement critique � l'�gard de la situation pr�valant en Erythr�e, �tait donc publique. Aussi, l'APPA sur l'Erythr�e renvoyait � des informations sur le pays d'origine (Country of Origin Information [COI]) qui, elles aussi, �taient, en grande partie du moins, publiques. En effet, le SEM, plus particuli�rement son unit� d'analyse pays, �tait l'auteur principal de diff�rents rapports EASO mais aussi de rapports "Focus Eritrea", librement accessibles sur Internet; ces rapports, qui se fondaient sur une grande vari�t� de sources, d�peignaient une situation particuli�rement probl�matique du point de vue du respect des droits humains en Erythr�e. Or, le document litigieux ne faisait, en quelque sorte, que de d�crire les cons�quences juridiques en mati�re d'asile et de renvoi de ces informations sur le pays d'origine. Si ces rapports contenaient fr�quemment des mentions indiquant qu'ils avaient �t� �tablis de mani�re ind�pendante par les analystes pays du SEM et ne devaient pas n�cessairement �tre consid�r�s comme une prise de position officielle de la Suisse ou de ses autorit�s, il n'en demeurait pas moins que le SEM ne s'en �tait jamais distanci�. Au contraire, le SEM renvoyait � ces rapports sur son site Internet (www.sem.admin.ch/sem/fr/home/asyl/eritrea.html; www.sem.admin.ch/sem/fr/home/international-rueckkehr/herkunftslaender.html, tous deux consult�s en juillet 2023), et il �tait permis de douter que les autorit�s �rythr�ennes fassent v�ritablement la distinction entre une prise de position officielle du SEM sur l'Erythr�e et celle d�coulant des rapports de son unit� d'analyse pays.�

Le TAF a ajout� que la position critique officielle du SEM lui-m�me � l'�gard du gouvernement �rythr�en et de la situation r�gnant sur place �tait, elle aussi, largement publique: pour s'en convaincre, il suffisait de consulter la section � Foire aux questions sur l'Erythr�e � sur son site Internet (www.sem.admin.ch/sem/fr/home/asyl/eritrea/faq.html, consult� en juillet 2023). � titre illustratif, on pouvait notamment relever qu'� la question � Quelle est, d'apr�s le SEM, la situation en Erythr�e ? �, il y �tait notamment indiqu� � L'Erythr�e est un Etat autocratique qui se caract�rise par un parti unique et par une libert� d'opinion et une libert� de la presse tr�s r�duites. [...]. De nombreux cas de violations des droits de l'homme ont �t� rapport�s dans la partie militaire du service national notamment (d�tentions arbitraires et tortures, par ex.). Outre les soldats, les principales victimes de ces violations sont les membres de communaut�s religieuses non reconnues et les opposants au r�gime. Ces personnes sont g�n�ralement plac�es en d�tention sans �tre jug�es et sans que leurs familles en soient inform�es. Les conditions de d�tention en Erythr�e sont pr�caires et les actes de torture fr�quents �. � la question � Quelle est la situation au sein de l'arm�e �rythr�enne ? �, il �tait notamment mentionn� � [...]. Le gouvernement �rythr�en consid�re le service national comme un projet visant � remettre l'Etat sur pied et auquel chaque citoyen doit apporter sa contribution. C'est pourquoi ceux qui d�sertent ou refusent de servir sont consid�r�s comme des � traitres � la nation � et sanctionn�s avec une duret� d�mesur�e �. Ensuite, � la question � Qu'est ce qui incite les Erythr�ens � quitter leur pays et � se rendre en Europe ? �, le SEM poursuivait comme suit: � [...]. Les personnes qui critiquent la politique et le service national, de m�me que celles qui pratiquent une religion non enregistr�e (pentec�tistes, t�moins de J�hovah, par ex.), sont arr�t�es, mises en d�tention sans accusation ni d�lai dans des endroits inconnus et, parfois, tortur�es. Par le pass�, de telles pratiques �taient monnaie courante vis-�-vis des anciens d�serteurs revenus en Erythr�e. Les Erythr�ens obtiennent l'asile non pas � cause de la situation �conomique dans leur pays, mais parce qu'ils y sont expos�s � des sanctions excessives et d'ordre politique s'ils y retournent apr�s avoir d�sert� ou refus� d'y servir�.�

Le TAF a enfin mentionn� le Rapport du D�partement f�d�ral de justice et police (DFJP) en r�ponse � la lettre du Haut-Commissariat des droits de l'homme (HCDH) du 19 juin 2019 sur la situation des requ�rants d'asile �rythr�ens en Suisse: pratique en mati�re d'asile et de renvoi, lev�e des admissions provisoires, retour et principe de l'aide d'urgence, disponible sur Internet; ce document d�crivait partiellement la pratique du SEM et du Tribunal administratif f�d�ral en lien avec les demandes d'asile de requ�rants �rythr�ens; on pouvait y lire en particulier que la Suisse partait du principe que les d�serteurs et les r�fractaires en Erythr�e �taient arbitrairement punis sans proc�s et que les mesures punitives habituellement appliqu�es pouvaient constituer de la torture ou des peines ou traitements inhumains ou d�gradants au sens de l'art. 3 de la Convention contre la torture (CAT, RS 0.105), de l'art. 25 al. 3 Cst. et de l'art. 3 CEDH.�

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6.4. A nouveau, le recourant ne r�pond pas aux arguments d�taill�s avanc�s par le TAF. Il se contente de faire valoir que l'acc�s � l'APPA sur l'Erythr�e cr�erait un pr�c�dent qui se traduirait in�vitablement par des demandes d'acc�s aux APPA portant sur d'autres pays, comme la Chine et la Russie. Pour lui, l'acc�s � l'APPA sur l'Erythr�e doit donc �tre consid�r� dans une perspective plus large que la seule question de ce pays. �

Le recourant perd cependant de vue que l'objet du pr�sent litige est l'acc�s � l'APPA sur l'Erythr�e et qu'il concerne uniquement ce pays: il n'y a pas d'effet automatique sur d'autres APPA et il conviendra, cas �ch�ant, d'examiner l'application des exceptions pr�vues par la LTrans, pour chaque pays concern�. Ce grief n'a donc pas de port�e.�

Pour le reste, le D�partement se borne � reprocher au TAF d'�tre "quelque peu simpliste en ce qui concerne la politique de s�curit� de la Suisse". Il affirme que certains Etats autoritaires comme l'Erythr�e cherchent � positionner en Suisse des fid�les du r�gime charg�s de mettre la diaspora sous leur coupe et de la surveiller activement; rendre public l'APPA sur l'Erythr�e permettrait encore plus facilement au r�gime de faire entrer ses agents en Suisse en les faisant passer pour des requ�rants d'asile; la s�curit� int�rieure de la Suisse s'en trouverait affect�e. A nouveau, cette simple affirmation ne r�pond pas au raisonnement �toff� du TAF � ce sujet (voir supra consid. 6.3).�

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6.5. Enfin, le D�partement propose, � titre subsidiaire, un caviardage suppl�mentaire. Il n'explique cependant pas en quoi les passages qu'il souhaite voir caviard�s comprendraient des informations qui compromettraient s�rieusement les m�thodes d'examen du SEM ou sa prise de position en cas de publication. �

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7. �

Il s'ensuit que le recours est rejet�, dans la mesure de sa recevabilit�.�

Il n'est pas per�u de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). L'intim�, assist� d'un avocat, a droit � des d�pens, � la charge du D�partement f�d�ral de justice et police (art. 68 al. 2 LTF).�

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Par ces motifs, le Tribunal f�d�ral prononce : �

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1. �

Le recours est rejet� dans la mesure de sa recevabilit�.�

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2. �

Il n'est pas per�u de frais judiciaires.�

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3. �

Une indemnit� de d�pens de 3'000 francs est allou�e � l'intim�, � la charge du D�partement f�d�ral de justice et police.�

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4. �

Le pr�sent arr�t est communiqu� au D�partement recourant, au mandataire de l'intim�, � la Cour I du Tribunal administratif f�d�ral et au Pr�pos� f�d�ral � la protection des donn�es et � la transparence.�

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Lausanne, le 9 ao�t 2023�

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Au nom de la Ire Cour de droit public�

du Tribunal f�d�ral suisse�

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Le Juge pr�sidant : Chaix�

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La Greffi�re : Tornay Schaller�