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Bundesgericht�
Tribunal f�d�ral�
Tribunale federale�
Tribunal federal�
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1C_428/2016 �
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Urteil vom 27. September 2017 �
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I. �ffentlich-rechtliche Abteilung �
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Besetzung�
Bundesrichter Merkli, Pr�sident,�
Bundesrichter Karlen, Eusebio, Chaix, Kneub�hler,�
Gerichtsschreiberin Pedretti.�
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Verfahrensbeteiligte�
Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),�
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,�
Beschwerdef�hrer,�
handelnd durch das Bundesamt f�r Verkehr (BAV),�
Abteilung Politik, 3003 Bern,�
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gegen �
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A.________,�
SonntagsZeitung, Dammweg 9, 3001 Bern,�
Beschwerdegegner,�
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1. Schweizerische Bundesbahnen und Schweizerische Bundesbahnen SBB Cargo AG,�
Recht & Compliance,�
Hilfikerstrasse 1, 3000 Bern 65 SBB,�
2. BLS AG,�
Genfergasse 11, 3001 Bern,�
3. BLS Cargo AG,�
Bollwerk 27, Postfach 5433, 3001 Bern,�
vertreten durch BLS AG, Genfergasse 11, 3001 Bern,�
4. BLS Netz AG,�
Genfergasse 11, 3001 Bern,�
vertreten durch BLS AG, Genfergasse 11, 3001 Bern,�
5. Genossenschaft Verband �ffentlicher Verkehr (V�V), D�hlh�lzliweg 12, 3000 Bern 6.�
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Gegenstand�
�ffentlichkeitsprinzip; Zugang zu amtlichen Dokumenten,�
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Beschwerde gegen das Urteil vom 10. August 2016 des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.�
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Sachverhalt: �
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A.� �
A.________, Journalist bei der SonntagsZeitung, ersuchte das Bundesamt f�r Verkehr (BAV) mit E-Mail vom 25. September 2013 gest�tzt auf das Bundesgesetz �ber das �ffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BG�; SR 152.3) um Einsicht in die vollst�ndigen und nicht anonymisierten Eintr�ge der 26 wichtigsten Transportunternehmen der Schweiz in der Neuen Ereignisdatenbank (NEDB) ab dem 1. Januar 2012. Das BAV teilte ihm am 18. Oktober 2013 mit, es entspreche seinem Zugangsgesuch teilweise, k�nne ihm aber ohne Einwilligung der betroffenen Transportunternehmen keine Einsicht in die in der NEDB erfassten Gef�hrdungen, St�rungen und Sachschadenssummen gew�hren. Daraufhin h�rte das BAV die betroffenen Transportunternehmen an. Zw�lf davon stimmten der Ver�ffentlichung der Schadenssummen zu oder liessen sich dazu nicht vernehmen. Ein Transportunternehmen willigte dar�ber hinaus in die Bekanntgabe der Gef�hrdungen und St�rungen ein. Das BAV gab diese Informationen A.________ bekannt.�
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B.� �
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2013 reichte A.________ einen Schlichtungsantrag beim eidgen�ssischen Datenschutz- und �ffentlichkeitsbeauftragten (ED�B) ein. Anl�sslich der Schlichtungsverhandlung konnte eine Einigung hinsichtlich der Schadenssummen erzielt werden. Bez�glich der Gef�hrdungen und St�rungen regte der ED�B mit Empfehlung vom 18. Juni 2015 an, den Zugang zu gew�hren.�
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C.� �
Mit Verf�gung vom 1. Juli 2015 wies das BAV das Einsichtsgesuch ab, soweit nicht bereits vor und im Rahmen des Schlichtungsverfahrens Zugang gew�hrt worden sei.�
Dagegen erhob A.________ Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Nachdem dieses die Schweizerischen Bundesbahnen SBB, die SBB Cargo AG, die BLS AG, die BLS Cargo AG, die BLS Netz AG und die Genossenschaft Verband �ffentlicher Verkehr (V�V) beigeladen hatte, hiess es das Rechtsmittel mit Urteil vom 10. August 2016 gut und hob die Verf�gung des BAV auf. A.________ sei in nicht anonymisierter Form Zugang zu den in der NEDB enthaltenen Gef�hrdungen und St�rungen der 26 wichtigsten Schweizer Transportunternehmen zu gew�hren (Dispositiv-Ziff. 1).�
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D.� �
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. September 2016 gelangt das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), vertreten durch das BAV, an das Bundesgericht und beantragt neben der Aufhebung des bundesverwaltungsgerichtlichen Urteils, dass die Verf�gung des BAV vom 1. Juli 2015 zu best�tigen sei. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.�
Die SBB, die SBB Cargo AG, die BLS AG, die BLS Cargo AG und die BLS Netz AG (Verfahrensbeteiligte) schliessen auf Gutheissung der Beschwerde. A.________ (Beschwerdegegner) beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme. Der ED�B hat sich vernehmen lassen, ohne einen f�rmlichen Antrag zu stellen. Die Beteiligten halten im weiteren Schriftenwechsel an ihren Antr�gen fest.�
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E.� �
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 27. September 2017 �ffentlich beraten.�
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Erw�gungen: �
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1. �
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1.1.�Der angefochtene Entscheid erging in Anwendung des Prinzips der �ffentlichkeit der Bundesverwaltung. Dagegen steht die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Das BAV ist gest�tzt auf die Erm�chtigung durch die Departementsvorsteherin (vgl. Art. 37 Abs. 2 lit. b i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes [RVOG; SR 172.010]) zur Beschwerde nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG legitimiert, zumal die Anwendung des BG� die ganze Bundesverwaltung betrifft und somit auch zu den Aufgaben des BAV geh�rt (BGE 142 II 324 E. 1.3.2 S. 326 f.). Auf das Rechtsmittel ist grunds�tzlich einzutreten. �
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1.2.�Mit der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht ger�gt werden (Art. 95 lit. a BGG). Dieses wendet das Bundesgericht grunds�tzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Gem�ss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begr�ndung in gedr�ngter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdef�hrer muss sich wenigstens kurz mit den Erw�gungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten geltend gemacht wird. Dies pr�ft das Bundesgericht grunds�tzlich nur insoweit, als eine solche R�ge in der Beschwerde vorgebracht und begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 III 364 E. 2.4 S. 367 f.; 141 I 36 E. 1.3 S. 41). �
Soweit der Beschwerdef�hrer eine Verletzung des Zweckbindungsgebots gem�ss Art. 4 Abs. 3 des Bundesgesetzes �ber den Datenschutz (DSG; SR 235.1) geltend macht, legt er nicht in rechtsgen�glicher Weise dar, worin diese bestehen soll. Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.�
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2. �
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2.1.�Streitgegenstand bildet vorliegend einzig noch die Frage, ob das BAV in Nachachtung des �ffentlichkeitsprinzips dem Beschwerdegegner Zugang zu den in der NEDB verzeichneten Gef�hrdungen und St�rungen der 26 wichtigsten Transportunternehmen der Schweiz gew�hren muss. Nach Ansicht des Beschwerdef�hrers sind diese Informationen geheim zu halten, weil durch deren Bekanntgabe die zielkonforme Durchf�hrung konkreter beh�rdlicher Massnahmen beeintr�chtigt (vgl. E. 4 hernach) und die Sicherheit im �ffentlichen Verkehr gef�hrdet werden k�nnten (vgl. E. 5 nachfolgend). �
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2.2.�Die Verfahrensbeteiligten f�hren im bundesgerichtlichen Verfahren in ihren jeweiligen Beschwerdeantworten weitere Gr�nde f�r eine Zugangsverweigerung an. Ihrer Ansicht nach handelt es sich beim nachgesuchten Auszug aus der NEDB nicht um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BG� und bei einer Zugangsgew�hrung w�rden namentlich Gesch�ftsgeheimnisse offenbart, die innere Sicherheit der Schweiz gef�hrdet sowie gegen das Zweckbindungsgebot verstossen. Abgesehen davon, dass diese Vorbringen gr�sstenteils den Substanziierungsanforderungen nicht zu gen�gen verm�gen (vgl. E. 1.2 hiervor), erg�nzen sie die Begr�ndung der Beschwerde, anstatt nur zu dieser Stellung zu nehmen. Sie m�ssen daher ohne Beachtung bleiben. Um diese weiteren Einw�nde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts einer �berpr�fung durch das Bundesgericht zuzuf�hren, h�tten die Verfahrensbeteiligten als angeh�rte Personen vielmehr selbst Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erheben m�ssen (vgl. Art. 16 Abs. 1 BG� i.V.m. Art. 82 ff. BGG). �
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2.3.�Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BG� einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungst�tigkeit ("Geheimhaltung mit �ffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des �ffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der �ffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen m�chte, hat demnach in dessen pers�nlichen und sachlichen Geltungsbereich gest�tzt auf Art. 6 BG� einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 335 f.; 340 E. 2.2 S. 344). Insoweit stellt das BG� eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung obliegt der Beh�rde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erf�llt sind (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz �ber die �ffentlichkeit der Verwaltung [BG�], BBl 2003 1963, 2002 Ziff. 2.2.1.1; URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, �ffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BG�). �
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3.� �
Der Beschwerdef�hrer macht mehrere im BG� verankerte Ausnahmegr�nde zum Transparenzgebot geltend. Dabei beruft er sich vorab auf einen in Art. 7 Abs. 1 BG� normierten Geheimhaltungstatbestand, nach dem der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschr�nkt, aufgeschoben oder verweigert werden kann. Daf�r muss nach der Rechtsprechung die aufgrund der Zugangsgew�hrung drohende Verletzung der jeweiligen �ffentlichen oder privaten Interessen zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gef�hrdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) m�glich erscheinen; zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringf�gige oder unangenehme Konsequenz nicht als Beeintr�chtigung gelten kann (BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 335; 340 E. 2.2 S. 344 f.). Eine eigentliche Interessenabw�gung ist danach nicht vorzunehmen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber diese bereits vorweggenommen hat, indem er in Art. 7 Abs. 1 BG� in abschliessender Weise die Gr�nde aufz�hlt, aus denen das Geheimhaltungs- das Transparenzinteresse �berwiegen kann (vgl. STEIMEN, a.a.O., N. 3 zu Art. 7 BG�; BERTIL COTTIER, in: �ffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 5 zu Art. 7 BG�; ALEXANDRE FL�CKIGER, Le projet de loi f�d�rale sur la transparence: transparence de l'administration ou des citoyens?, in: L'administration transparente, Tanquerel/Bellanger (Hrsg.), 2002, S. 146). Bezieht sich ein Zugangsgesuch jedoch auf ein amtliches Dokument, das Personendaten enth�lt, die sich nicht anonymisieren lassen, ist eine umfassende G�terabw�gung vorzunehmen zwischen dem �ffentlichen Interesse an der Offenlegung der nachgesuchten Informationen und diesem entgegenstehende Interessen, insbesondere dasjenige am Schutz der Privatsph�re bzw. der Daten derjenigen Personen, deren Angaben im Dokument enthalten sind und zug�nglich gemacht werden sollen (Art. 9 Abs. 2 BG� i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG bzw. Art. 7 Abs. 2 BG�; vgl. BGE 142 II 340 E. 4.2 f. S. 346 f.; Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1 f.).�
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4. �
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4.1.�Der Beschwerdef�hrer beruft sich zun�chst auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. b BG�. Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschr�nkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gew�hrung die zielkonforme Durchf�hrung konkreter beh�rdlicher Massnahmen beeintr�chtigt w�rde. Seiner Ansicht nach hat das Bundesverwaltungsgericht diese Vorschrift rechtsfehlerhaft ausgelegt. Blieben n�mlich Meldungen der Transportunternehmen �ber St�rungen oder Gef�hrdungen aufgrund deren Bekanntgabe an die �ffentlichkeit aus, w�rde das Treffen von konkreten beh�rdlichen Massnahmen nicht nur beeintr�chtigt, sondern sogar verunm�glicht. �
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4.2.�Das Bundesverwaltungsgericht erwog dazu im Wesentlichen, Art. 7 Abs. 1 lit. b BG� sei auf einzelne, konkrete beh�rdliche Massnahmen zugeschnitten; die Aufgabenerf�llung und Aufsichtst�tigkeit des BAV insgesamt falle nicht unter diese Bestimmung. Zu verlangen sei, dass durch die Zugangsgew�hrung die Durchf�hrung von einzelnen, klar definierten beh�rdlichen Massnahmen beeintr�chtigt zu werden drohe. Eine solche Massnahme werde vom BAV nicht genannt und sei auch nicht ersichtlich. Eine bloss theoretisch denkbare Massnahme, die auf eine Gef�hrdungs- oder St�rungsmeldung hin anzuordnen w�re, jedoch nicht ergriffen werden k�nnte, falls das ausl�sende Ereignis wegen seiner m�glichen Ver�ffentlichung nicht gemeldet w�rde, sei zu abstrakt und k�nne nicht gen�gen (vgl. E. 6.1 des angefochtenen Entscheids). �
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4.3.�Diesen Erw�gungen ist im Grundsatz zuzustimmen. Gem�ss der Botschaft zum BG� stellt der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 lit. b BG� sicher, dass Informationen geheim gehalten werden k�nnen, die der Vorbereitung konkreter beh�rdlicher Massnahmen dienen (z.B. Aufsichtsmassnahmen oder Inspektionen); er kann dann angerufen werden, wenn durch die Zug�nglichmachung bestimmter Informationen �ber die Vorbereitung einer Massnahme deren Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr - bzw. nicht vollumf�nglich - erreicht w�rde (BBl 2003 1963, 2009 Ziff. 2.2.2.1.2). In Anlehnung an die allgemeinen Grunds�tze f�r Ausnahmen vom Transparenzgebot (vgl. E. 3 hiervor) ist dabei erg�nzend festzuhalten, dass die aufgrund der Zugangsgew�hrung drohende Verletzung der mit der beh�rdlichen Massnahme verfolgten Ziele von einem gewissen Gewicht sein muss. �
Vorliegend ist nicht ersichtlich, inwiefern die Offenlegung der in der NEDB erfassten Gef�hrdungen und St�rungen die vom BAV angestrebte konstruktive Fehlerkultur beeintr�chtigen oder den Erfolg einer aufsichtsrechtlichen Massnahme, mit der die Sicherheit im �ffentlichen Verkehr sichergestellt werden soll, ernsthaft gef�hrden k�nnte. Der Erfolg bliebe vor allem insoweit nicht aus, als die Bekanntgabe bereits gemeldeter Zwischenf�lle in Frage steht: Diesfalls ist es dem BAV als Aufsichtsbeh�rde (vgl. Art. 10 Abs. 2 des Eisenbahngesetzes [EBG; SR 742.101] bzw. Art. 52 des Bundesgesetzes �ber die Personenbef�rderung [PBG; SR 745.1]) unbenommen, mit geeigneten Massnahmen darauf zu reagieren. Aber auch das vom Beschwerdef�hrer geltend gemachte Sicherheitsrisiko, das bei einer Zugangsgew�hrung durch das Unterbleiben von k�nftigen Meldungen entstehen k�nnte, liegt nicht auf der Hand, insbesondere wenn man bedenkt, dass hinsichtlich wesentlicher, und somit sicherheitsrelevanter Vorf�lle eine gesetzliche Meldepflicht besteht (vgl. insb. Art. 14a Abs. 1 EBG, Art. 16 i.V.m. Art. 4 der Verordnung �ber die Sicherheitsuntersuchung von Zwischenf�llen im Verkehrswesen [VSZV; SR 742.161]; im Allgemeinen: Bundesamt f�r Justiz, Schnell�bersicht �ber die dem BAV zu meldenden Ereignisse vom 1. Februar 2015). Dabei kann davon ausgegangen werden, dass die beaufsichtigten Transportunternehmen ihren gesetzlichen Verpflichtungen nachkommen. Sollten sie dennoch sicherheitsrelevante Zwischenf�lle nicht melden, vereitelt bereits dieses rechtswidrige Verhalten die M�glichkeit, geeignete aufsichtsrechtliche Massnahmen zu treffen, und nicht erst - wie durch Art. 7 Abs. 1 lit. b BG� vorgesehen - die Bekanntgabe von bei der Aufsichtsbeh�rde vorhandenen Informationen. Mithin ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 lit. b BG� nicht als erf�llt erachtete. Anders verhielte es sich beispielsweise dann, wenn um Zugang zu Informationen ersucht w�rde, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchf�hrung von aufsichtsrechtlichen Kontrollen st�nden. Diesfalls best�nde unter Umst�nden durchaus eine ernsthafte Gefahr, dass die Durchf�hrung bzw. der Erfolg der beh�rdlichen Massnahme durch entsprechende Vorkehrungen seitens der Beaufsichtigten vereitelt werden k�nnte.�
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5. �
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5.1.�Sodann ist hier unstreitig, dass es sich bei den in der NEDB enthaltenen Meldungen �ber Zwischenf�lle um Personendaten (bzw. "Daten" im Sinne des DSG) handelt, zumal sich diese Angaben auf bestimmte juristische Personen beziehen (Art. 3 Abs. 1 lit. a DSG; BGE 142 II 268 E. 6.1 S. 279 f.; Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3.2). Entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers kann durch deren anonymisierte Bekanntgabe dem Informationsbed�rfnis des Beschwerdegegners nicht im gew�nschten Umfang nachgekommen werden. Wie dieser in seiner Beschwerdeantwort zu Recht vorbringt, ist eine wirksame Kontrolle der staatlichen Beh�rde und deren (Aufsichts-) T�tigkeit, die das �ffentlichkeitsprinzip durch die Schaffung von Transparenz zu erm�glichen bezweckt (vgl. Art. 1 BG�; BGE 142 II 313 E. 3.1 S. 315 f.; 136 II 399 E. 2.1 S. 401; 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213), erst dann in geeigneter Weise m�glich, wenn offengelegt wird, bei welchen der wichtigsten Transportunternehmen der Schweiz es zu wie vielen und zu welchen Zwischenf�llen auf welchen Strecken gekommen ist. Eine Unkenntlichmachung der Namen der Transportunternehmen k�me in materieller Hinsicht einer Verweigerung bzw. zumindest einer wesentlichen Einschr�nkung des Zugangsgesuchs gleich (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.1 S. 346; Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3). �
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5.2.�Ist eine Anonymisierung nicht m�glich, muss das Zugangsgesuch nach Art. 19 DSG beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BG�). �
Der Beschwerdef�hrer beruft sich dabei auf Art. 19 Abs. 1bis DSG. Nach dieser Bestimmung darf die Beh�rde gest�tzt auf das BG� Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erf�llung �ffentlicher Aufgaben stehen (lit. a), und an deren Bekanntgabe ein �berwiegendes �ffentliches Interesse besteht (lit. b). Erstere Voraussetzung ergibt sich f�r das �ffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches Dokument" gem�ss Art. 5 Abs. 1 lit. c BG� (BGE 142 II 340 E. 4.2 S. 346). Bei den in der NEDB enthaltenen Gef�hrdungen und St�rungen handelt es sich um Informationen, welche die Erf�llung einer �ffentlichen Aufgabe betreffen, zumal sie als Grundlage f�r die Anordnung von aufsichtsrechtlichen Massnahmen des BAV dienen k�nnen.�
Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer G�terabw�gung zwischen dem �ffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den - in erster Linie - privaten Interessen am Schutz der darin enthaltenen Personendaten (vgl. Botschaft zum BG�, BBl 2003 1963, 2033 Ziff. 2.5.2.1; JENNIFER EHRENSPERGER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, �ffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 44 zu Art. 19 DSG; AMMANN/LANG, �ffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: Datenschutzrecht, Passadelis/Rosenthal/Th�r (Hrsg.), 2015, S. 924; MARKUS SCHEFER, �ffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Die Revision des Datenschutzgesetzes, Epiney/Hobi (Hrsg.), 2009, S. 88). Dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der Schutz der Privatsph�re im Rahmen von Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG zu ber�cksichtigen sind, l�sst sich bereits aus dem Zweckartikel des DSG (vgl. Art. 1 DSG) sowie aus Art. 13 BV herleiten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gew�hrleistet Art. 13 BV allgemein das Recht auf eine Privat- und Geheimsph�re, wobei Abs. 2 im Besonderen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sch�tzt. Dieser Anspruch impliziert, dass jede Person gegen�ber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen k�nnen muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen �ber sie bearbeitet werden (BGE 140 I 2 E. 9.1 S. 22 f.; 381 E. 4.1 S. 384; 138 II 346 E. 8.2 S. 359 f.; 129 I 232 E. 4.3.1 S. 245; je mit Hinweisen). Der Begriff des Bearbeitens umfasst aus datenschutzrechtlicher Sicht auch die Bekanntgabe, d.h. das Einsichtgew�hren, Weitergeben oder Ver�ffentlichen von Personendaten (Art. 3 lit. e und f DSG; zum Ganzen: BGE 142 II 340 E. 4.2 S. 346 f.; Urteil 1C_74/2016 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1).�
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5.3.�Die Vorschriften des DSG gelten somit f�r die Bearbeitung von pers�nlichen Daten, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsph�re und der informationellen Selbstbestimmung verletzen k�nnen (vgl. BGE 142 II 268 E. 6.1 S. 280; Urteil 1C_230/2011 vom 31. Mai 2012 E. 3.2; je mit Hinweisen). Unter den Schutzbereich dieses Gesetzes fallen sowohl nat�rliche als auch juristische Personen (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 lit. b DSG), worunter die �berwiegende Lehrmeinung in �bereinstimmung mit der Botschaft zum DSG nicht nur diejenigen des privaten, sondern auch solche des �ffentlichen Rechts z�hlt, sofern ihnen Zivilrechtsf�higkeit zukommt (vgl. Botschaft vom 23. M�rz 1988 zum Bundesgesetz �ber den Datenschutz [DSG], BBl 1988 II 413, 438 ff. und 445 Ziff. 221.1; MAURER-LAMBROU/KUNZ, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, �ffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 2 DSG; ROSENTHAL/J�HRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, N. 6 zu Art. 2 Abs. 1 DSG; BELSER/EPINEY/WALDMANN, Datenschutzrecht, 2011, S. 425; PHILIPPE MEIER, Protection des donn�es, 2011, S. 212). Im hier zu beurteilenden Fall befinden sich unter den Transportunternehmen, deren Daten �ber Gef�hrdungen und St�rungen in der NEDB enthalten sind und zug�nglich gemacht werden sollen, namentlich �ffentlich-rechtliche Anstalten, spezialgesetzliche Aktiengesellschaften und gemischtwirtschaftliche Unternehmen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 74 ff.; PHILIPP H�SLER, Geltung der Grundrechte f�r �ffentliche Unternehmen, 2005, S. 35 f.). Diese bed�rfen zudem sowohl f�r den Bau und den Betrieb einer Eisenbahninfrastruktur als auch f�r die regelm�ssige und gewerbsm�ssige Personenbef�rderung grunds�tzlich einer entsprechenden Infrastruktur- bzw. Personenbef�rderungskonzession (Art. 5 f. EBG i.V.m. Art. 8 ff. der Verordnung �ber die Konzessionierung, Planung und Finanzierung der Bahninfrastruktur [KPFV; SR 742.120] und Art. 6 PBG i.V.m. Art. 6 der Verordnung �ber die Personenbef�rderung [VPB; SR 745.11]). Dabei handelt es sich um Monopolkonzessionen, welche die Inhaber zur Aus�bung einer grunds�tzlich dem Staat vorbehaltenen T�tigkeit berechtigen und verpflichten (vgl. Art. 5 Abs. 2 EBG und Art. 4 i.V.m. Art. 6 Abs. 2 PBG). �
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5.4.�Der Botschaft zum DSG ist zu entnehmen, dass insbesondere �berlegungen der Gleichbehandlung daf�r sprechen sollen, juristischen Personen, einschliesslich solchen des �ffentlichen Rechts, den Anspruch auf Datenschutz gegen�ber beh�rdlicher Datenbearbeitung zuzugestehen und sie insofern mit Privaten gleichzustellen, als sie in diesem Bereich �hnliche Schutzbed�rfnisse aufweisen (vgl. Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 413, 439 f. Ziff. 221.1). Die Literatur zum Datenschutzrecht folgt dieser Auffassung grossmehrheitlich, ohne sich aber mit der Ausweitung des Schutzbereichs kritisch auseinanderzusetzen und auf die Besonderheiten, die sich aus der speziellen N�he juristischer Personen des �ffentlichen Rechts und �ffentlicher Unternehmen zum Staat ergeben, einzugehen (vgl. die Literaturhinweise in E. 5.3 hiervor). Mit Blick auf die nach Art. 19 Abs. 1bis DSG (bzw. Art. 7 Abs. 2 BG�) vorzunehmende G�terabw�gung bedeutet dies, dass der Zugang zu Informationen in einem amtlichen Dokument, die sich solchen Personen zuordnen lassen, aus Datenschutzgr�nden eingeschr�nkt oder verweigert werden kann, sofern die Interessen dieser Personen �berwiegen. �
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5.5.�Dies steht in einem gewissen Spannungsverh�ltnis zu der vom Bundesgericht entwickelten Praxis zur Grundrechtsberechtigung juristischer Personen des �ffentlichen Rechts. In der Rechtsprechung und der Lehre ist unbestritten, dass juristische Personen des Privatrechts Tr�ger von Grundrechten sein k�nnen, soweit deren Schutzziele nicht auf nat�rliche Personen zugeschnitten sind, sondern sich ihrer Natur nach auch f�r juristische Personen eignen (so schon BGE 4 533 E. 4 S. 537; vgl. mit Blick auf die Religionsfreiheit: BGE 142 I 195 E. 5.2 S. 207 f.; THOMAS G�CHTER, Allgemeine Grundrechtslehren, in: Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, S. 453; KIENER/K�LIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 63; H�FELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, S. 86; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 2016, S. 109). Anders verh�lt es sich bei juristischen Personen des �ffentlichen Rechts. Sie k�nnen sich als Inhaber hoheitlicher Gewalt grunds�tzlich nicht auf verfassungsm�ssige Rechte berufen; diese stehen im Prinzip nur Privaten zu (BGE 142 II 259 E. 4.2 S. 262; 140 I 285 E. 1.2 S. 290; 132 I 140 E. 1.3.1 S. 143; 129 I 313 E. 4.1 S. 318; 125 I 173 E. 1b S. 175). Dieser Grundsatz erf�hrt indes eine gewisse Relativierung. So k�nnen �ffentlich-rechtliche Korporationen namentlich dann den Schutz der Grundrechte in Anspruch nehmen, wenn sie nicht hoheitlich handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen oder sonst wie als dem B�rger gleichgeordnete Rechtssubjekte auftreten und durch den angefochtenen staatlichen Akt wie eine Privatperson betroffen werden (BGE 142 II 259 E. 4.2 S. 262; 140 I 285 E. 1.2 S. 290; 132 I 140 E. 1.3.1 S. 143; 129 I 313 E. 4.1 S. 318 f.; 125 I 173 E. 1b S. 175; 120 Ia 95 E. 1a S. 96 f.; 119 Ia 214 E. 1a S. 216; 112 Ia 356 E. 5a S. 363 f.). Ebenso sind juristische Personen des �ffentlichen Rechts nach der EMRK grundrechtsberechtigt, soweit sie ein bestimmtes Mass an Staatsn�he nicht �berschreiten (vgl. GRABENWARTER/PABEL, Europ�ische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, S. 62 und S. 129; M�LLER/BALDEGGER, Grundrechte juristischer Personen, in: Norm und Wirkung, Festschrift f�r Wolfgang Wiegand zum 65. Geburtstag, 2005, S. 560 f.). �
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5.6.�Die Frage, ob sich �ffentliche Unternehmen auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen k�nnen und der Schutzbereich des DSG somit zu Recht auf solche juristische Personen erstreckt wird, braucht hier jedoch nicht n�her er�rtert zu werden. Immerhin ist anzumerken, dass die in der NEDB enthaltenen Gef�hrdungen und St�rungen gr�sstenteils in Zusammenhang mit der Wahrnehmung konzessionierter �ffentlicher Aufgaben stehen, weshalb den betroffenen Transportunternehmen als juristische Personen des �ffentlichen Rechts bzw. als �ffentliche Unternehmen nach der vorerw�hnten Rechtsprechung eine Grundrechtsberechtigung in diesem Bereich eher abzusprechen w�re. Denn ihren Interessen am Schutz personenbezogener Daten kommt umso weniger Gewicht zu, je staatsnaher ihre T�tigkeit ist. Hinsichtlich Art. 19 Abs. 1bis DSG bedeutete dies, dass dem Interesse am Zugang zu Informationen, die sich auf �ffentliche Aufgaben dieser Personen beziehen, deren eigenes Interesse am Schutz ihrer Daten nicht entgegengehalten werden k�nnte. Demnach entfiele die Vornahme einer G�terabw�gung. Wie es sich damit im Einzelnen verh�lt, kann hier letztlich jedoch dahingestellt bleiben, da selbst bei der Vornahme einer Interessenabw�gung im Sinne dieser Bestimmungen - wie aus nachfolgenden Erw�gungen erhellt - im Ergebnis das Zugangsinteresse �berwiegt. �
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5.7.�Im Rahmen von Art. 19 Abs. 1bis DSG (oder Art. 7 Abs. 2 BG�) ist dem Interesse am Schutz der Privatsph�re resp. dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten zug�nglich gemacht werden sollen, Rechnung zu tragen (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.4 S. 347). Der Beschwerdef�hrer stellt sich dabei auf den Standpunkt, daneben seien auch �ffentliche Interessen, die der Zugangsgew�hrung entgegenstehen k�nnen, zu ber�cksichtigen, andernfalls der Entscheid �ber die Bekanntgabe der umstrittenen Daten auf einer unvollst�ndigen Interessenabw�gung beruhe. Demgegen�ber erwog der ED�B in seiner Empfehlung vom 18. Juni 2015, der Gesetzgeber habe die F�lle, in denen ein �ffentliches Interesse eine Zugangsbeschr�nkung zu rechtfertigen verm�ge, abschliessend in Art. 7 Abs. 1 lit. a-f BG� normiert (vgl. E. 29). Diese Ansicht wird von der Lehre geteilt (vgl. COTTIER, a.a.O., N. 3 zu Art. 7 BG�; STEIMEN, a.a.O., N. 1 zu Art. 7 BG�) und auch in den Materialien vertreten (vgl. Botschaft zum BG�, BBl 2003 1963, 2006 Ziff. 2.2.2.1). Gleichermassen hielt das Bundesverwaltungsgericht daf�r, dass dem �ffentlichen Interesse am Zugang einzig private Interessen gegen�bergestellt werden k�nnten. Dies ergebe sich ohne Weiteres aus dem Wortlaut und dem Zweck der einschl�gigen Bestimmungen. Insofern seien dem Zugang widersprechende �ffentliche Interessen bei der Beurteilung des Zugangsgesuchs einzig bei der Pr�fung der Tatbest�nde von Art. 7 Abs. 1 lit. a-f und Art. 8 BG� zu ber�cksichtigen (vgl. E. 7.2.2.4 f. des angefochtenen Entscheids). �
F�r den Ansatz der Vorinstanz spricht, dass bei der im Rahmen von Art. 19 Abs. 1 bis�DSG (bzw. Art. 7 Abs. 2 BG�) vorzunehmenden G�terabw�gung praktische Konkordanz zwischen der Informations- und Medienfreiheit (Art. 16 und Art. 17 BV), auf die sich der Beschwerdegegner f�r die Zugangsgew�hrung berufen kann und zu deren Verwirklichung das Transparenzgebot beitr�gt (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2), und dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf Achtung der Privatsph�re resp. dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung herzustellen ist (Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.2). Letztere gew�hrleisten im Allgemeinen, dass die Privatsph�re jener Personen geachtet wird, �ber die Daten bearbeitet werden, und diese selbst dar�ber bestimmen k�nnen, wer welche Informationen �ber sie erhebt, verwendet oder bekannt gibt (vgl. E. 5.2 hiervor). Insoweit k�nnen in erster Linie Interessen privater Natur dem Interesse an der Zugangsgew�hrung gegen�bergestellt werden; �ffentliche Interessen, die eine Geheimhaltung zu rechtfertigen verm�chten, sind demnach grunds�tzlich im Rahmen der einschl�gigen Ausnahmebestimmungen von Art. 7 f. BG� zu ber�cksichtigen. Werden sie aber von keiner dieser Kategorien erfasst, obschon sie einen vergleichbaren Schutzgehalt aufweisen und bei einer Offenlegung der Eintritt eines gewichtigen Schadens droht, ist nicht nachvollziehbar, weshalb sie beim Entscheid �ber die Zugangsgew�hrung g�nzlich ausser Acht gelassen werden sollten. Insofern befand das Bundesgericht denn auch im Urteil 1C_74/2015, dass es sich bei solchen Anliegen durchaus um bedeutende, den privaten Schutzbed�rfnissen gleichzustellende Interessen handeln kann und diese deshalb beachtet werden m�ssen (E. 4.2.2). Demnach treten solche, der Bekanntgabe zuwiderlaufende �ffentliche Interessen, zwar nicht zu den Ausnahmebestimmungen in Art. 7 f. BG� hinzu, dessen Art. 7 Abs. 1 BG� in lit. a-f eine abschliessende Aufz�hlung der Gr�nde enth�lt, die eine Geheimhaltung aus �berwiegenden �ffentlichen Interessen bereits dann zu rechtfertigen verm�gen, wenn die aufgrund der Zugangsgew�hrung drohende Verletzung gewichtig ist und mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eintritt (vgl. E. 3 hiervor). Vielmehr sind die einer Offenlegung entgegenstehenden �ffentlichen Interessen in die G�terabw�gung nach Art. 19 Abs. 1 bis�DSG (bzw. Art. 7 Abs. 2 BG�) miteinzubeziehen, soweit ihnen eine gewisse Erheblichkeit zukommt. �
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5.8.�Dem Beschwerdef�hrer ist zwar darin beizupflichten, dass an einem sicheren �ffentlichen Verkehr ein allgemeines und gewichtiges Interesse besteht. Ihm kann jedoch nicht gefolgt werden, soweit er vorbringt, die Namen der in der NEDB erfassten Transportunternehmen m�ssten geheim gehalten werden, ansonsten mit einem R�ckgang bei den k�nftig zu meldenden Gef�hrdungs- und St�rungsf�llen zu rechnen sei, zumal sich die Meldepflichtigen nicht unn�tig in ein schlechtes Licht r�cken wollten. Angesichts der bereits erw�hnten gesetzlichen Pflicht zur Meldung schwerer Vorf�lle und wesentlicher St�rungen (vgl. E. 4.3 hiervor) liefe diese Argumentation im Ergebnis darauf hinaus, die Zugangsbeschr�nkung damit zu rechtfertigen, dass ein potenzielles, rechtswidriges Verhalten der meldepflichtigen Unternehmen, das der Sicherheit im �ffentlichen Verkehr abtr�glich sein k�nnte, verhindert werden muss. Abgesehen davon, dass ein solches Gebaren der betroffenen Transportunternehmen nicht zu erwarten ist, w�rde es keinen Schutz verdienen und kann daher auch nicht in die G�terabw�gung miteinfliessen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die gesetzliche Meldepflicht befolgt wird und die Vorf�lle, welche den entsprechenden Schwellenwert erreichen, auch tats�chlich dem BAV zur Kenntnis gebracht werden. Bei einer Offenlegung von Zwischenf�llen, die dem BAV von den Transportunternehmen freiwillig mitgeteilt werden, ist zwar ein Melder�ckgang nicht g�nzlich auszuschliessen. Da aber anzunehmen ist, dass es sich dabei um Vorf�lle handelt, welche die f�r die Meldepflicht erforderliche Schwere nicht erreichen, sind sie im Hinblick auf die Anordnung von aufsichtsrechtlichen Sicherheitsmassnahmen ohnehin von geringerer Bedeutung. F�r Ereignisse, die sich in einem - aufgrund der relativ pr�zisen Begriffsumschreibung der zu meldenden Ereignisse (vgl. Bundesamt f�r Justiz, Schnell�bersicht �ber die dem BAV zu meldenden Ereignisse vom 1. Februar 2015) wohl ohnehin eher engen - Graubereich bewegen, obliegt es dem BAV, im Rahmen seiner Aufsichtst�tigkeit durch Kontrollen oder andere geeignete Massnahmen zu �berpr�fen, ob die gesetzliche Meldepflicht eingehalten wird. Die Transportunternehmen m�ssen ihm denn auch jederzeit Auskunft erteilen und s�mtliche Dokumente herausgeben (vgl. Art. 14a Abs. 2 EBG). W�rden wider Erwarten Verst�sse gegen die Meldepflicht festgestellt, k�nnten diese entsprechend sanktioniert werden (vgl. E. 7.3.2 des angefochtenen Entscheids). Insofern stehen dem BAV entgegen seiner Ansicht alternative Informationsquellen zur Verf�gung, weshalb es sich nicht auf ein �berwiegendes Interesse an der Geheimhaltung sicherheitsrelevanter Zwischenf�lle berufen kann. �
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5.9.�Im Weiteren bef�rchten die Verfahrensbeteiligten, eine Offenlegung der in der NEDB enthaltenen Gef�hrdungen und St�rungen k�nnte sich negativ auf ihren Gesch�ftserfolg auswirken. Dies vermag nicht zu �berzeugen. Abgesehen davon, dass Bahnpassagiere einen Anbieter wohl �berhaupt erst bei einer aussergew�hnlichen, und damit unwahrscheinlichen H�ufung von mehreren schwerwiegenden Vorf�llen zu meiden beg�nnen, besteht auf den meisten Strecken im �ffentlichen Verkehr ohnehin kein wirkliches Alternativangebot. Auch ist entgegen der Auffassung der Verfahrensbeteiligten nicht ersichtlich, inwiefern dem Informationsbed�rfnis des Beschwerdegegners durch die Ver�ffentlichungen der Schweizerischen Sicherheitsuntersuchungsstelle (SUST) bereits entsprochen sein soll. Da die SUST ihrem Auftrag zufolge lediglich Unf�lle und gef�hrliche Ereignisse untersucht (vgl. Art. 20 Abs. 1 i.V.m. Art. 15 VSZV; zur genaueren Umschreibung der meldepflichtigen Vorf�lle siehe <www.sust.admin.ch/de/themen/meldung-eines-ereignisses>, besucht am 27. September 2017) und dar�ber Bericht erstattet (vgl. Art. 53 Abs. 1 VSZV), weitere in der NEDB vermerkte Zwischenf�lle aber ausklammert, bleibt der Informationsgehalt ihrer T�tigkeit hinter dem zur�ck, mit dem bei einer Zugangsgew�hrung gerechnet werden kann. �
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5.10.�Zusammenfassend ergibt sich, dass die geltend gemachten Interessen an einer Zugangsverweigerung zu den in der NEDB enthaltenen Gef�hrdungen und St�rungen der 26 wichtigsten Schweizer Transportunternehmen das durch das �ffentlichkeitsprinzip statuierte Transparenzinteresse nicht zu �berwiegen verm�gen. Dieses erweist sich denn auch als besonders gewichtig, zumal an der Offenlegung von Zwischenf�llen im �ffentlichen Verkehr ein erhebliches �ffentliches Interesse besteht. Dabei ist nicht auszuschliessen, dass die durch die Bekanntgabe gew�hrleistete Kontrolle durch die �ffentlichkeit die betroffenen Transportunternehmen insk�nftig dazu veranlassen k�nnte, meldepflichtige Ereignisse durch verst�rkte Schutzvorkehrungen zu verringern, was der Sicherheit im �ffentlichen Verkehr wiederum zutr�glich w�re. Ausserdem ist auch insoweit von einem gesteigerten �ffentlichen Informationsinteresse auszugehen, als die Transportunternehmen grunds�tzlich in einem Konzessionsverh�ltnis zum Gemeinwesen stehen, aus dem ihnen erhebliche Vorteile erwachsen (vgl. Art. 6 Abs. 2 lit. c der Verordnung �ber das �ffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [VBG�; SR 152.31]). Hinzu kommt, dass diese Betriebe staatlich beherrscht sind oder die �ffentliche Hand zumindest anteilsm�ssig an ihnen beteiligt ist, sie mithin eine gewisse Staatsn�he aufweisen und durch Steuergelder (mit-) finanziert werden, was ebenfalls ein erh�htes Interesse der �ffentlichkeit an der Offenlegung der umstrittenen Informationen zu begr�nden vermag. Da die betroffenen Transportunternehmen unbestrittenermassen vom BAV bereits im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BG� angeh�rt worden sind, l�sst die Zugangsgew�hrung zu den nachgesuchten Personendaten keine Bundesrechtswidrigkeit erkennen. �
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6.� �
Die Beschwerde ist mithin unbegr�ndet und abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 4 S. 446).�
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�Demnach erkennt das Bundesgericht: �
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1.� �
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.�
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2.� �
Es werden weder Gerichtskosten erhoben noch Parteientsch�digungen zugesprochen.�
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3.� �
Dieses Urteil wird den Parteien, den Schweizerischen Bundesbahnen und Schweizerischen Bundesbahnen SBB Cargo AG, der BLS AG, der BLS Cargo AG, der BLS Netz AG, der Genossenschaft Verband �ffentlicher Verkehr (V�V), dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgen�ssischen Datenschutz- und �ffentlichkeitsbeauftragten schriftlich mitgeteilt.�
�
�
Lausanne, 27. September 2017�
�
Im Namen der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung�
des Schweizerischen Bundesgerichts�
�
Der Pr�sident: Merkli�
�
Die Gerichtsschreiberin: Pedretti�
 
 
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