�

Bundesgericht�

Tribunal f�d�ral�

Tribunale federale�

Tribunal federal�

�

��������������� �

�

�

1C_462/2018 �

�

�

Urteil vom 17. April 2019 �

�

I. �ffentlich-rechtliche Abteilung �

�

Besetzung�

Bundesrichter Chaix, Pr�sident,�

Bundesrichter Merkli, Karlen,�

Gerichtsschreiber Stohner.�

�

Verfahrensbeteiligte�

Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft,�

Beschwerdef�hrerin 1,�

Hansj�rg Zumstein, c/o SRF Schweizer Radio und Fernsehen,�

Beschwerdef�hrer 2,�

beide vertreten durch Rechtsanwalt Rudolf Mayr von Baldegg,�

�

gegen �

�

Eidgen�ssisches Finanzdepartement.�

�

Gegenstand�

Zugang zu amtlichen Dokumenten,�

�

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 6. August 2018 (A-6475/2017).�

�

�

Sachverhalt: �

�

A. �

Am 10. Oktober 2016 stellte Hansj�rg Zumstein, Redakteur bei der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft SRF, bei der Eidgen�ssischen Finanzverwaltung (EFV) und beim Staatssekretariat f�r internationale Finanzfragen (SIF) gest�tzt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 �ber das �ffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (�ffentlichkeitsgesetz, BG�; SR 152.3) ein Gesuch um Zugang zu "s�mtlichen Unterlagen im Staatssekretariat f�r internationale Finanzfragen [bzw.] in der EFV rund um die Anklage sowie den Strafprozess gegen Raoul Weil". Die Anfrage erfolgte im Rahmen einer journalistischen Recherche f�r einen Dokumentarfilm �ber Raoul Weil. Dabei st�tzte sich Hansj�rg Zumstein auf den Bericht der Gesch�ftspr�fungskommission des Nationalrats und des St�nderats vom 30. Mai 2010 "Die Beh�rden unter dem Druck der Finanzkrise und der Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA" (nachfolgend: GPK-Bericht).�

Am 17. Oktober 2016 setzte die EFV Hansj�rg Zumstein davon in Kenntnis, dass sie keine Dokumente oder Unterlagen im Zusammenhang mit der erw�hnten Thematik habe, weshalb sie keine Einsicht gew�hren k�nne. Gleichentags pr�zisierte Hansj�rg Zumstein sein Gesuch vom 10. Oktober 2016 und verlangte Einsicht in Dokumente, auf welche der GPK-Bericht Bezug genommen bzw. aus denen er zitiert habe. Die fraglichen Dokumente stammen aus dem Zeitraum vom 20. Oktober 2008 bis 11. Dezember 2008.�

Das Gesuch wurde mit Einverst�ndnis von Hansj�rg Zumstein an das Generalsekretariat des Eidgen�ssischen Finanzdepartements (nachfolgend: GS-EFD) weitergeleitet. Am 25. November 2016 verweigerte dieses den Zugang zu den verlangten Dokumenten des EFD im Fall Raoul Weil vollumf�nglich. Hinsichtlich von Dokumenten der Eidgen�ssischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) und der Eidgen�ssischen Bankenkommission (EBK) erwog es, diese seien gem�ss Art. 2 Abs. 2 BG� vom sachlichen Geltungsbereich des BG� nicht erfasst. Einzelne Dokumente qualifizierte es zudem als nicht amtlich im Sinne von Art. 5 BG�. Weiter f�hrte das GS-EFD aus, soweit das BG� anwendbar sei, sei der Zugang zu den Dokumenten gest�tzt auf Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� zu verweigern, da aussenpolitische Interessen und die internationalen Beziehungen der Schweiz beeintr�chtigt w�rden.�

�

B. �

Am 1. Dezember 2016 stellte Hansj�rg Zumstein beim Eidgen�ssischen Datenschutz- und �ffentlichkeitsbeauftragten (nachfolgend: ED�B) einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 BG�.�

Der ED�B erliess am 25. September 2017 eine Empfehlung im Sinne von Art. 14 BG�. Er schloss, es l�gen zwar amtliche Dokumente gem�ss Art. 5 BG� vor, zum jetzigen Zeitpunkt sei jedoch der Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� erf�llt. Ausgehend hiervon empfahl der ED�B dem GS-EFD, den Zugang zu den verlangten Dokumenten aufzuschieben, bis der Steuerstreit mit den USA abgeschlossen sei. Dannzumal werde das GS-EFD Hansj�rg Zumstein eine Liste der relevanten Dokumente unterbreiten und ihm Gelegenheit geben m�ssen, sein umfangreiches Zugangsgesuch zu pr�zisieren. Das GS-EFD werde dann insbesondere auch vorfrageweise pr�fen m�ssen, ob es den Zugang zu Dokumenten der FINMA bzw. der EBK von Vornherein verweigere oder ob es ihn nach Massgabe des �ffentlichkeitsgesetzes gew�hren k�nne. Gepr�ft werden m�ssten auch (weitere) Ausnahmegr�nde nach Art. 7 BG� und besondere F�lle nach Art. 8 BG�. Schliesslich werde das GS-EFD dar�ber zu befinden haben, ob bestimmte Personendaten zu anonymisieren und ob allenfalls betroffene Drittpersonen nach Art. 11 BG� anzuh�ren seien (Ziffer 19 der Empfehlung vom 25. September 2017).�

Hansj�rg Zumstein verlangte anschliessend gest�tzt auf Art. 15 Abs. 1 BG� beim GS-EFD eine Verf�gung nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021).�

�

C. �

Mit Verf�gung vom 16. Oktober 2017 schob das GS-EFD Hansj�rg Zumstein den Zugang zu den verlangten Dokumenten gest�tzt auf Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� auf, bis der Steuerstreit zwischen den USA und der Schweiz abgeschlossen sei. Danach werde es das Gesuch entsprechend der Empfehlung des ED�B vom 25. September 2017 erneut beurteilen.�

Gegen diese Verf�gung erhob Hansj�rg Zumstein am 16. November 2017 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte in der Hauptsache, die Verf�gung sei aufzuheben und es sei ihm Zugang zu s�mtlichen Dokumenten rund um den Fall Raoul Weil zu gew�hren, die sich im Besitz des EFD bef�nden.�

Mit Urteil vom 6. August 2018 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.�

�

D. �

Mit Eingabe vom 14. September 2018 f�hren die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRF und Hansj�rg Zumstein Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen, das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. August 2018 sei aufzuheben, und dem Gesuch von Hansj�rg Zumstein vom 10. respektive 17. Oktober 2016 um Einsicht in die Dokumente im Fall Raoul Weil sei stattzugeben.�

Die Vorinstanz verweist auf das angefochtene Urteil und verzichtet auf weitere Anmerkungen. Das GS-EFD beantragt in der Hauptsache, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdef�hrer halten an ihrem Standpunkt und an ihren Antr�gen fest.�

�

�

Erw�gungen: �

�

1. �

�

1.1.�Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen letztinstanzlichen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Anwendung des Prinzips der �ffentlichkeit der Bundesverwaltung. Dagegen steht grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG i.V.m. Art. 16 Abs. 1 BG�). �

�

1.2.�Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt ist (lit. b) und ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung hat (lit. c). �

Die Beschwerdef�hrerin 1 ist durch das angefochtene Urteil nicht formell beschwert: Sie hat nicht am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und behauptet auch zu Recht nicht, dass ihr die Teilnahme verwehrt worden w�re. Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG sind mithin nicht erf�llt, weshalb auf ihre Beschwerde nicht einzutreten ist (vgl. auch Urteil 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 1.2.1, in: ZBl 119/2018 S. 395).�

Der Beschwerdef�hrer 2 hingegen ist als urspr�nglich um Zugang zu amtlichen Dokumenten ersuchende Person sowie als direkter Adressat des angefochtenen Entscheids gem�ss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt.�

�

1.3.�Mit der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten k�nnen Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG ger�gt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch pr�ft es, unter Ber�cksichtigung der allgemeinen R�ge- und Begr�ndungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allf�llige weitere rechtliche M�ngel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten - einschliesslich der willk�rlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willk�r bei der Sachverhaltsfeststellung - gilt eine qualifizierte R�gepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 281 f.). Das Bundesgericht pr�ft nur klar und detailliert erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen. �

�

1.4.�Soweit der Beschwerdef�hrer 2 Verletzungen von Art. 5 BV (Grunds�tze rechtsstaatlichen Handelns) und Art. 9 BV (Schutz vor Willk�r und Wahrung von Treu und Glauben) behauptet (vgl. Beschwerde S. 19 f.), legt er nicht dar, inwiefern dieser R�ge neben der geltend gemachten fehlerhaften Auslegung und Anwendung von Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� (vgl. hierzu E. 6 hiernach) eine eigenst�ndige Bedeutung zukommen soll. Dies ist auch nicht ersichtlich. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. �

�

2. �

�

2.1.�Die Dokumente, auf die sich das Zugangsgesuch des Beschwerdef�hrers 2 bezieht, stammen, wie dargelegt (vgl. Sachverhalt lit. A. hiervor), aus dem Jahr 2008 und stehen in Zusammenhang mit dem Steuerstreit zwischen den Schweizer Banken und den USA. Den Banken wird vorgeworfen, in Verletzung amerikanischen Rechts US-Kunden bei der Umgehung amerikanischer Steuern behilflich gewesen zu sein. In der Zwischenzeit haben die Schweiz und die USA am 29. August 2013 eine Vereinbarung (Joint Statement) unterzeichnet, um den Steuerstreit beizulegen. Entsprechend dieser Vereinbarung f�hren die amerikanischen Beh�rden ein Programm durch, an dem die Schweizer Banken auf freiwilliger Basis teilnehmen k�nnen und das ihnen erlauben soll, die Vergangenheit zu bereinigen (nachfolgend: US-Programm). Eine Ausnahme bilden diejenigen Banken, gegen die das US-amerikanische Department of Justice (nachfolgend: DOJ) bereits strafrechtliche Ermittlungen er�ffnet hat (Kategorie-1-Banken). Diese m�ssen direkt mit den amerikanischen Strafbeh�rden verhandeln, um ihre Probleme in den USA zu bereinigen (vgl. zum Steuerstreit die �bersicht des SIF "Chronologie US-Steuerstreit" vom 27. Januar 2016, unter: www.sif.admin.ch [abgerufen am 12. April 2019]; siehe zum Ganzen auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-306/2015 vom 28. Dezember 2015 E. 6.1). �

�

2.2.�Der Beschwerdef�hrer 2 lastet der Vorinstanz eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG an (vgl. Beschwerde S. 12 und S. 24 f.). �

Nach dieser Bestimmung kann die Verletzung des Sachverhalts nur ger�gt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.�

Mit seinen Ausf�hrungen zeigt der Beschwerdef�hrer 2 nicht auf, inwiefern die Vorinstanz bei der Sachverhaltsfeststellung in Willk�r verfallen sein soll. Insbesondere ist die Vorinstanz entgegen der Behauptung des Beschwerdef�hrers 2 nicht davon ausgegangen, die Schweizer Beh�rden seien formell Partei im US-Steuerstreit. Ebenso wenig liegt eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung vor, indem die Vorinstanz gefolgert hat, dieser Steuerstreit sei noch nicht abgeschlossen. Das Joint Statement vom 29. August 2013 setzte nicht den Schlusspunkt unter den Steuerstreit, sondern sollte den Weg zu dessen Beendigung freimachen. Vom Beschwerdef�hrer 2 wird zudem zu Recht nicht bestritten, dass das US-Programm auf die Kategorie-1-Banken keine Anwendung findet und dass bislang noch nicht alle diese Banken betreffenden Strafverfahren in den USA beendet sind. Wie von den Vorinstanzen willk�rfrei festgestellt, stehen die Schweizer Beh�rden weiterhin in Kontakt mit dem DOJ und versuchen darauf hinzuwirken, dass die Schweizer Banken fair behandelt und gegen�ber amerikanischen und anderen Banken nicht benachteiligt werden.�

�

3. �

�

3.1.�Nach Art. 5 Abs. 1 BG� erstreckt sich das Zugangs- und Auskunftsrecht auf amtliche Dokumente, d.h. auf alle Informationen, die auf einem beliebigen Informationstr�ger aufgezeichnet sind, sich im Besitz einer Beh�rde befinden, von der sie stammen oder der sie mitgeteilt worden sind, und die Erf�llung einer �ffentlichen Aufgabe betreffen (BGE 142 II 313 E. 3.5 S. 317). �

Vorliegend ist nicht mehr umstritten, dass es sich bei den fraglichen Schriftst�cken um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BG� handelt.�

�

3.2.�Nach Art. 6 Abs. 1 BG� hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Beh�rden Ausk�nfte �ber den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des �ffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungst�tigkeit ("Geheimhaltung mit �ffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des �ffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der �ffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212). Der �ffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der B�rgerinnen und B�rger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren f�rdern (Art. 1 BG�; vgl. GABOR P. BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz / �ffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 4 ff. zu Art. 1 BG�; STEPHAN C. BRUNNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], �ffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, N. 5 ff. zu Art. 1 BG�; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213). Das Transparenzgebot tr�gt zudem zur Verwirklichung der Informationsfreiheit bei (Art. 16 BV; vgl. Brunner/Mader, a.a.O., Einleitung N. 8 f.). Soweit wie hier ein Medienvertreter um Zugang zu beh�rdlichen Informationen ersucht, um sie sp�ter zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.1 S. 315). �

Nach der Rechtsprechung besteht ein subjektiver, individuell gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zu den vom �ffentlichkeitsprinzip erfassten Dokumenten. Dieses Recht gilt namentlich im Bereich der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BG�; BGE 142 II 313 E. 3.2 S. 316).�

�

4. �

Der Beschwerdef�hrer 2 r�gt eine Verletzung von Art. 16 und Art. 17 BV sowie von Art. 93 Abs. 3 BV (vgl. Beschwerde S. 20 ff.).�

�

4.1.�Art. 16 Abs. 3 BV, welcher die Informationsfreiheit garantiert, sieht keine Umkehr des Geheimhaltungsgrundsatzes der Verwaltung zugunsten des �ffentlichkeitsprinzips vor. Er enth�lt einzig eine Minimalgarantie, wonach jede Person das Recht hat, Informationen aus allgemein zug�nglichen Quellen zu beschaffen und zu verarbeiten. Die Qualifikation einer Quelle als allgemein zug�nglich ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Vorschriften, f�r amtliche Dokumente aus dem BG�. Aus Art. 16 Abs. 3 BV l�sst sich somit kein Anspruch auf Einsicht in geheime Dokumente bzw. auf weitergehende Zugangsrechte ableiten (Urteil 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.2.2, in: ZBl 119/2018 S. 395). �

�

4.2.�Wie Art. 16 Abs. 3 BV sieht auch Art. 17 BV keine Umkehr des Geheimhaltungsgrundsatzes der Verwaltung zugunsten des �ffentlichkeitsprinzips vor. Vielmehr erfolgte dieser Paradigmenwechsel erst mit Einf�hrung des BG�. Erst aus dem �ffentlichkeitsprinzip des BG� ergibt sich mithin ein unmittelbarer Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, dies jedoch ausdr�cklich nur, soweit keine Ausnahmebestimmung greift (vgl. Art. 7 BG�). Auch aus der Medienfreiheit kann der Beschwerdef�hrer 2 demzufolge keinen �ber das BG� hinausgehenden Anspruch auf Zugang herleiten (Urteil 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.2.2, in: ZBl 119/2018 S. 395). �

Wie dargelegt (E. 3.2 hiervor), dient aber das �ffentlichkeitsprinzip zumindest indirekt der Verwirklichung der Medienfreiheit. Insbesondere sind die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 BG� auch im Lichte der Medienfreiheit auszulegen (vgl. nachfolgend E. 6).�

�

4.3.�Der Beschwerdef�hrer 2 beruft sich ferner auf die Programmautonomie und macht eine Verletzung von Art. 93 Abs. 3 BV und Art. 6 des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 2006 �ber Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) geltend. Diese Bestimmungen k�nnen in erster Linie die Veranstalter von Programmen anrufen (vgl. BGE 131 II 253 E. 1.1 S. 255). Medienschaffenden vermitteln sie keine �ber Art. 17 BV hinausgehenden Rechte (GRABER / STEINER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 22 zu Art. 93 BV). Das gilt auch f�r den Beschwerdef�hrer 2, der zwar Redakteur ist, aber selber keine Programme veranstaltet (Urteil 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.2.3, in: ZBl 119/2018 S. 395). �

�

5. �

Umstritten ist die Auslegung und Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 7 BG�, konkret von Art. 7 Abs. 1 lit. d BG�.�

�

5.1.�Gem�ss Art. 7 BG� wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten Voraussetzungen eingeschr�nkt, aufgeschoben oder verweigert. Die Bestimmung enth�lt dazu eine Reihe von Ausnahmetatbest�nden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung l�sst sich das Verh�ltnis des Transparenzgebots gem�ss dem �ffentlichkeitsgesetz zu solchen besonderen Vertraulichkeitsregeln nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist daf�r der Sinngehalt der divergierenden Normen, f�r den wiederum wesentlich auf deren Zweck zur�ckzugreifen ist. Abzuw�gen sind die sich gegen�berstehenden Interessen im Einzelfall (vgl. hierzu Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4 und 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu pr�fen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse �berwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschr�nkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschw�rzen, Teilver�ffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. Urs STEIMEN, in: Maurer-Lambrou/Blechta, a.a.O., N. 9 ff. zu Art. 7 BG�). Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem �ffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzur�umen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist f�r jeden einschl�gigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten Verh�ltnism�ssigkeitspr�fung abzuw�gen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.6 S. 317 und BGE 142 II 324 E. 3.3 S. 335). �

�

5.2.�Nach Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� gilt eine Ausnahme vom �ffentlichkeitsprinzip, wenn durch die Gew�hrung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeintr�chtigt werden k�nnen. Solches trifft nicht nur im Hinblick auf rein nationale Interessen zu, sondern, mit Blick auf die internationalen Beziehungen der Schweiz, auch auf Informationen, die mit anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls diese ausl�ndischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben k�nnen (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BG�, BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4). Strittig ist hier, ob die Ver�ffentlichung der vom Beschwerdef�hrer 2 verlangten Dokumente gem�ss Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeintr�chtigen kann. Bei diesen gesetzlichen Tatbestandselementen handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die den Beh�rden zwangsl�ufig einen grossen Interpretationsspielraum belassen, was aufgrund der heiklen Zusammenh�nge vom Gesetzgeber durchaus so gewollt ist (vgl. BBl 2003 2009 ff. Ziff. 2.2.2.1.3 f.). �berdies ergibt sich dies aus der franz�sischsprachigen Gesetzesfassung, wo in noch vagerer Form als in der deutschen oder italienischen Sprachversion in Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� die Wortfolge "risque de compromettre" verwendet wird (BGE 142 II 313 E. 4.1 S. 318). �

�

5.3.�Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz k�nnen beeintr�chtigt sein, wenn ein anderer Staat zu ver�ffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausn�tzen k�nnte. Insbesondere sollen durch eine allf�llige Publikation von Informationen die aktuellen und k�nftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschw�cht werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 BG�; dazu etwa BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; Cottier/Schweizer/Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., N. 31 zu Art. 7 und N. 46 zu Art. 8 BG�). Analoges gilt, wenn sich durch die Ver�ffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern k�nnten (BBl 2003 2010 f.; Steinem, a.a.O., N. 25 zu Art. 7 BG�). F�r bestimmte heikle Informationen setzt eine Ver�ffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdr�ckliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus (BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; Cottier/Schweizer/Widmer, a.a.O., N. 33 zu Art. 7 BG�). Schliesslich muss die bef�rchtete Beeintr�chtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko f�r deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem �blichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt (vgl. Cottier/Schweizer/Widmer, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BG�; BGE 142 II 313 E. 4.2 S. 319). �

�

5.4.�Nach der Rechtsprechung liegt es in der Natur von Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zug�nglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. Die gerichtlichen Instanzen �ben bei der �berpr�fung der politischen Opportunit�t des Entscheids eine gewisse Zur�ckhaltung, sofern der Entscheid insgesamt zumindest nachvollziehbar und sachlich ist. Die Exekutivbeh�rden m�ssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtgem�ss nutzen (vgl. BGE 142 II 313 E. 4.3 S. 319 f.). �

�

6. �

�

6.1.�In seiner Empfehlung vom 25. September 2017 (vgl. auch Sachverhalt lit. B. hiervor) erwog der ED�B, es bestehe f�r ihn kein Anlass, an der Richtigkeit der Ausf�hrungen des GS-EFD zu zweifeln, wonach ein Zusammenhang zwischen den verlangten Dokumenten und dem US-Steuerstreit, welcher noch nicht abgeschlossen sei, bestehe. Die aktuelle Einsch�tzung des GS-EFD in Bezug auf das Risiko einer Offenlegung der nachgefragten Dokumente sei f�r ihn glaubhaft und nachvollziehbar. Demnach sei davon auszugehen, dass die Beeintr�chtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen im Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit w�re und ein ernsthaftes Risiko best�nde, dass sie eintreffen w�rde. Der Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� sei zum jetzigen Zeitpunkt erf�llt, und der Zugang zu den Dokumenten sei bis zum Abschluss des US-Steuerstreits aufzuschieben (vgl. Ziffer 19 der Empfehlung vom 25. September 2017). �

�

6.2.�In seiner Verf�gung vom 16. Oktober 2017 (vgl. Sachverhalt lit. C. hiervor) folgte das GS-EFD dieser Empfehlung des ED�B vom 25. September 2017. Es pr�zisierte, es sei im Besitz von neun, Raoul Weil betreffenden personenbezogenen Dokumenten im Steuerstreit zwischen den USA und der Schweiz aus dem Zeitraum vom 20. Oktober 2008 bis 11. Dezember 2008 (Dokumente 80, 81, 91-95, 98 und 114 des F�hrungsdossiers GS-EFD). Diese neun Dokumente beinhalteten Angaben zum Verlauf der Verhandlungen zwischen der Schweiz und dem DOJ. Es bestehe die Gefahr, dass eine Ver�ffentlichung dieser Informationen die Beziehungen zwischen der Schweiz und den USA unverh�ltnism�ssig belasten und sich allgemein auf die konstruktive Zusammenarbeit mit dem DOJ auswirken k�nnte. Sobald der Steuerstreit beendet sei, werde es das Zugangsgesuch erneut entsprechend den Erw�gungen in Ziffer 19 der Empfehlung des ED�B vom 25. September 2017 beurteilen. �

�

6.3.�Die Vorinstanz hat geschlossen, es sei glaubhaft und nachvollziehbar, dass im Falle einer Offenlegung der verlangten Dokumente das ernsthafte Risiko einer erheblichen Beeintr�chtigung der schweizerischen aussenpolitischen Interessen best�nde. Eine mildere, ebenso geeignete Massnahme als die vorl�ufige Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten sei nicht ersichtlich. Insbesondere sei zum aktuellen Zeitpunkt das Interesse an einer intakten Beziehung zu den USA als wichtigen Verhandlungspartner h�her zu gewichten als das private Interesse des Beschwerdef�hrers 2 am Zugang zu den Dokumenten und das Interesse der �ffentlichkeit an Transparenz. Entsprechend der Empfehlung des ED�B vom 25. September 2017 sei der Zugang zu den verlangten Dokumenten gest�tzt auf Art. 7 Abs. 1 lit. d BG� vorl�ufig aufzuschieben, was dem Beschwerdef�hrer 2 zuzumuten und somit verh�ltnism�ssig sei (vgl. angefochtenes Urteil E. 5.3.4). �

�

6.4.�Der Beschwerdef�hrer bringt vor, eine Gef�hrdung oder Beeintr�chtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz durch die Herausgabe von Akten im Fall Raoul Weil sei nicht glaubhaft gemacht, geschweige denn nachgewiesen. Die Vorinstanz habe zudem zu Unrecht das Sicherheitsinteresse der Schweiz gegen das private Interesse des Beschwerdef�hrers 2 abgewogen. Dieser verfolge als Redakteur (bzw. "Mitarbeiter eines Dokumentationssendegef�sses des nationalen Leitmediums") ein �ffentliches Interesse (Beschwerde S. 17). Dieses Interesse sei gewichtiger als jenes an der Geheimhaltung amtlicher Dokumente, zumal diese eine bereits abgeschlossene Aff�re betreffen w�rden (Beschwerde S. 18 f.; siehe zum Ganzen auch Beschwerde S. 25 f.). �

�

6.5.�Entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers 2 ist der Schluss der Vorinstanzen, wonach eine erhebliche Gefahr besteht, dass sich bei einer Ver�ffentlichung der fraglichen Dokumente die Beziehungen zwischen der Schweiz und den USA verschlechtern k�nnten und die Herausgabe der Informationen negative Folgen auf die konstruktive Zusammenarbeit mit dem DOJ haben k�nnte, nicht zu beanstanden. Insbesondere solange unbestrittenermassen weiterhin Strafverfahren gegen Kategorie-1-Banken laufen, ist auch der Steuerstreit zwischen der Schweiz und den USA noch nicht abgeschlossen. Dieser Steuerstreit weist eine lange Vorgeschichte auf (vgl. hierzu E. 2.1 hiervor) und die fraglichen Unterlagen beinhalten Angaben zum Verlauf der Verhandlungen der Schweiz mit dem DOJ. Darin werden rechtliche Einsch�tzungen abgegeben und strategische �berlegungen zur Lieferung von Daten durch die Banken an die US-Beh�rden angestellt, was aussenpolitisch brisant ist (vgl. insoweit auch bereits das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-306/2015 vom 28. Dezember 2015 E. 6.4). Die Ver�ffentlichung der Dokumente vor Abschluss der laufenden Strafverfahren k�nnte sich insbesondere auch negativ auf diese Verfahren auswirken. �

Die von der Vorinstanz vorgenommene Interessenabw�gung verletzt im Ergebnis kein Bundesrecht. Das �ffentliche Interesse an der Vertraulichkeit der Dokumente bis zur Beendigung des Steuerstreits mit den USA ist als gewichtig einzustufen. Dem Beschwerdef�hrer 2 ist zwar beizupflichten, dass er als Redakteur und renommierter Filmemacher, dessen Dokumentarfilme mehrfach mit Preisen ausgezeichnet wurden, mit seinem Zugangsgesuch nicht einzig ein privates Interesse verfolgt. Vielmehr dient das Transparenzgebot insoweit zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (vgl. E. 3.2 hiervor). Die Vorinstanz hat indes bei ihrer Abw�gung das Interesse der �ffentlichkeit an Transparenz und damit auch an der �ffentlichen Aufarbeitung des US-Steuerstreits sehr wohl ber�cksichtigt (vgl. E. 6.3 hiervor und angefochtenes Urteil E. 5.3.4). Diese Interessen des Beschwerdef�hrers 2 als Medienschaffender und der �ffentlichkeit an Transparenz verm�gen das entgegenstehende aussenpolitische Interesse an der Geheimhaltung im jetzigen Zeitpunkt nicht aufzuwiegen. Mit diesem Entscheid wird eine �ffentliche Aufarbeitung nicht verhindert, sondern einzig bis zum definitiven Abschluss des Steuerstreits aufgeschoben. Damit hat die Vorinstanz zu Recht dem Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip Nachachtung verschafft. Eine mildere, ebenso geeignete Massnahme als die vorl�ufige Verweigerung des Zugangs ist, wie von der Vorinstanz zutreffend dargelegt, nicht ersichtlich.�

Zusammenfassend h�lt das angefochtene Urteil der bundesgerichtlichen �berpr�fung stand.�

�

7. �

Auf die Beschwerde der Beschwerdef�hrerin 1 ist nicht einzutreten. Die Beschwerde des Beschwerdef�hrers 2 ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdef�hrer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Parteientsch�digungen sind keine zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).�

�

�

�Demnach erkennt das Bundesgericht: �

�

1.� �

Auf die Beschwerde der Beschwerdef�hrerin 1 wird nicht eingetreten.�

�

2.� �

Die Beschwerde des Beschwerdef�hrers 2 wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.�

�

3.� �

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdef�hrern 1 und 2 auferlegt.�

�

4.� �

Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Eidgen�ssischen Finanzdepartement, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgen�ssischen Datenschutz- und �ffentlichkeitsbeauftragten schriftlich mitgeteilt.�

�

�

Lausanne, 17. April 2019�

�

Im Namen der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung�

des Schweizerischen Bundesgerichts�

�

Der Pr�sident: Chaix�

�

Der Gerichtsschreiber: Stohner�